کشورهای با درآمد متوسط به پایین، ۴/۱ درصد از تولید ناخالص داخلی را صرف کمک‌های اجتماعی می‌کنند که این میزان موجب کاهش ۷ درصدی فقر نسبی می‌گردد. با این حال، تنها ۵۴ درصد از پنج چندک فقیر جامعه، تحت پوشش این یارانه‌ها قرار می‌گیرند. دلایل متعددی وجود دارند که می‌توانند این نقصان را توجیه کنند: بودجۀ ناکافی، اهداف متفاوتی که کمک‌های اجتماعی در زمینۀ کاهش فقر دنبال می‌کنند، نگرانی‌ها درخصوص انگیزه‌های کاری، و ناتوانی در هدف‌گذاری و کمک‌رسانی. با این حال، یک دلیل مهم اما نادیده گرفته شده، ترس یک بوروکرات از متهم شدن به فساد است. رفتارهای بوروکراتیک مربوطه در این حوزه، تمرکز تلاش‌های اداری را بر اجتناب از خطاهای پوشش‌دهی و در عین حال، تحمل نرخ بالای خطاهای حذف از پوشش یارانه‌ای می‌گذارند. بسیاری از برنامه‌های رفاهی برای کاهش فقر متکی بر کمک‌های هدفمند هستند. میزان موفقیت چنین برنامه‌هایی به اندازۀ خطاهای پوشش‌دهی و حذف از پوشش بستگی دارد. خطاهای پوشش‌دهی زمانی رخ می‌دهند که خانوارهایی که فقیر نیستند یارانه دریافت کنند. خطاهای حذف نیز زمانی رخ می‌دهند که به خانوارهای فقیر، یارانه تعلق نگیرد.
چرا تلاش اداری تا این حد بر حذف خطاهای پوشش‌دهی متمرکز است؟ مشاهدۀ خطاهای زیاد در زمینۀ پوشش‌دهی می‌تواند اعتماد به یک برنامۀ اجتماعی را از بین ببرد. وجود چند مورد از پرداخت‌های به‌وضوح «نابه‌جا» می‌تواند اتهام فساد و برخورد تبعیض‌آمیز را به وجود آورد و شفافیت و پایداری برنامه را با تهدید مواجه کند. افسانۀ «ملکۀ رفاه» کلیشۀ قدرتمندی است که سیاستمداران در ایالات متحده برای استدلال در زمینۀ کاهش کمک‌های اجتماعی از آن استفاده می‌کنند. این کلیشه حامل این پیام به مقامات است که باید نشتی‌های موجود در حوزۀ کمک‌های اجتماعی را، حتی به قیمت از دست رفتن یک چتر حمایتی فراگیر، از میان برداشت. در کشورهایی که حتی اتهام به فساد می‌تواند منجر به مجازات سنگین شود، مقامات دولتی تلاش می‌کنند با صرف هزینه‌های زیاد در امر حذف، خطاهای پوشش‌دهی را به حداقل برسانند. چنین تلاش‌هایی می‌توانند به احساس سرافکندگی ذینفعان، صرف هزینه‌های زیاد در استفاده از الزامات سنگین اداری، عدم فراگیری و سهمیه‌بندی اجرایی به واسطۀ معیارهای بسیار محدود احراز صلاحیت منجر شوند. انتشار اسامی ذینفعان برنامه (همان‌طور که چین انجام داده است) ممکن است کنترل جامعه بر دریافت‌کنندگان «نابه‌جا» را تسهیل کند، اما همچنین می‌تواند خانواده‌های نیازمندی که از وضعیت مالی خود شرم دارند را از درخواست مزایا منصرف سازد.
با این همه، خطاهای پوشش‌دهی و حذف تأثیرات بلندمدت متفاوتی بر روی خانوارها، جامعه و اقتصاد می‌گذارند. اثرات رفاهی خطاهای حذف می‌توانند در درازمدت بسیار شدیدتر و از نظر مالی پرهزینه‌تر از اثرات خطاهای پوشش‌دهی باشند. ادبیات پژوهشی گسترده در زمینۀ دوره‌ها و تله‌های فقر نشان می‌دهند که حتی تجربۀ یک دورۀ کوتاه فقر می‌تواند به پیامدهای طولانی مدت اقتصادی و اجتماعی منجر شود. این تأثیر می‌تواند به ویژه برای خانوارهای دارای فرزند شدیدتر باشد. تجربۀ دوره‌های فقر در اوایل زندگی ممکن است بیماری‌های مزمن، بزهکاری نوجوانان، بیکاری و رفتارهای مجرمانۀ بالقوه در آینده را به دنبال داشته باشد. بار چترهای حمایت اجتماعی آیندۀ کشور و سایر هزینه‌های اجتماعی (مانند هزینه‌های بخش سلامت) می‌تواند سنگین باشد. به عنوان مثال، انتظار می‌رود ۱۰،۰۰۰ مشتری پرهزینۀ نظام خدمات اجتماعی نیوزلند، هر کدام هزینه‌های مادام‌العمر بودجه‌ای ۵۰۰،۰۰۰ دلاری یا بیشتر داشته باشند که مستلزم هزینۀ کل ۶٫۵ میلیارد دلاری است.
تمرکز بر کاهش خطاهای پوشش‌دهی از منظر بوروکراتیک کاملاً منطقی است. بوروکراتی که اقداماتش منجر به پرداخت یارانه به افراد غیرنیازمند می‌شود ممکن است به فساد متهم شود، بازجویی شود و حتی تحت تعقیب قرار گیرد. اما بسیاری از هزینه‌های اجتماعی عدم کمک به نیازمندان، در چند سال یا حتی دهه‌ها پس از اجرای برنامه باقی خواهند ماند. در آن زمان، آن فرد بوروکرات ممکن است دیگر بر روی آن برنامه کار نکند (یا اصلاً شاغل نباشد). ارزیابی خارجی برنامه‌ها می‌تواند به کاهش این مشکل کمک کند. اما اگر ارزیابی‌های مستقل پرهزینه باشند و تایید موفقیت برنامه دشوار باشد، سازمان‌ها احتمالاً هدف‌گذاریِ به‌وضوح طبقه‌بندی شده (مانند مواردی که بر اساس ترکیب خانواده، ناتوانی، بیکاری یا سن هستند) را ترجیح می‌دهند تا از خود در برابر خطرات شکست برنامه محافظت کنند. با این حال، طرح‌های طبقه‌بندی شده، بسیار در زمینۀ کاهش فقر ناکارآمد هستند و ممکن است بسیاری از نیازمندان را کنار بگذارند.
در اکثر کشورها، سازمان مجری در کنار توزیع کمک‌ها، مسئول تعیین صلاحیت و شناسایی ذینفعان برنامه است. اما شاخص‌های عملکرد سازمان را نمی‌توان به وضوح به تلاش‌های آن سازمان نسبت داد. یک رویکرد برای کاهش هزینه‌های مرتبط با «سازمان»، (الف) کاهش عدم تقارن اطلاعات بین جامعه (با نمایندگی دولت منتخب) و سازمان و (ب) کاهش ریسک‌هایی که سازمان متحمل می‌شود. پایش‌های خانوار می‌توانند برای نظارت بر چگونگی هدف‌گذاری سازمان مورد استفاده قرار بگیرند. بررسی‌های تصادفی ذینفعان برنامه نشان خواهند داد که کمک‌ها چقدر خوب توزیع شده‌اند. چنین نظارت ناقص و پرهزینه‌ای می‌تواند به کاهش اما نه حذف عدم تقارن اطلاعات کمک کند. سازمان همچنان می‌تواند عملکرد خود را به جای دستیابی به اهداف اجتماعی، بر دستیابی به اهداف داخلی خود متمرکز کند.
یک ایدۀ قدرتمندتر، واگذاری کار شناسایی ذینفعان به نهادی متفاوت است؛ داشتن یک وزارت مرکزی که نقش سیاستگذاری، هماهنگی و نظارت را ایفا می‌کند، خطر سازمان شناسایی کننده را کاهش می‌دهد. این به تعیین اهداف واضح و قابل اندازه‌گیری برای هر دو سازمان کمک می‌کند، ساختار انگیزشی بهتری برای بوروکرات‌ها ایجاد می‌کند و فرصت‌های دست زدن به فساد را کاهش می‌دهد. تحت این trias politica (تفکیک قوا)، دولت مرکزی میزان تحمل خطاهای پوشش‌دهی و حذف را (از دیدگاه اجتماعی) تعیین می‌کند و این اهداف را به سازمان شناسایی کننده انتقال می‌دهد. سازمان شناسایی کننده که در تبادلات پولی شرکت ندارد، انگیزه‌های کمتری برای طبقه‌بندی نادرست ذینفعان خواهد داشت. عملکرد آن را می‌توان از طریق پایش‌های دوره‌ای خانوار تأیید کرد. این سازمان بر مبنای تعداد و مشخصات ذینفعان برنامه، در مقایسه با آمارهای به دست آمده از پایش‌های مستقل ارزیابی خواهد شد.
سازمان ثبت اجتماعی مثال برجسته‌ای از یک سازمان شناسایی کننده است که وظیفۀ غربالگری را (از طریق اطلاع‌رسانی، پذیرش، ثبت‌نام و تعیین صلاحیت) بر عهده دارد. سازمان ثبت اجتماعی می‌تواند نقش مستقل‌تری در تضمین پوشش‌دهیِ جمعیت‌های واجد صلاحیت ایفا کند. همچنین می‌تواند با طراحی یک سیستم اطلاعاتی برای همۀ برنامه‌هایی که برای احراز صلاحیت به آزمون وسع متکی هستند، از مزیت مقیاس بهره‌برداری کند. سازمان «کاداسترو یونیکو»ی برزیل (که تضمین می‌کند هر کسی می‌تواند در هر زمان ثبت‌نام کند و برای بسیاری از مزایا و خدمات درخواست دهد) یک مثال در این زمینه است.
سازمان «توزیع کننده» تنها بر توزیع کمک میان ذینفعانی که توسط سازمان دیگری شناسایی شده‌اند تمرکز می‌کند. بررسی‌های تصادفی ذینفعان می‌تواند به راحتی عملکرد چنین سازمانی را ارزیابی کند. چنین تفکیک مسئولیت‌هایی می‌تواند گرایش نامتانسب به اجتناب از خطاهای پوشش‌دهی را کاهش دهد. به عنوان مثال، سازمان «سنترلینک» استرالیا از سوی تقریباً ۳۰ سازمانِ طراح برنامه‌های اجتماعی، هم وظیفۀ غربالگری و هم پرداخت را انجام می‌دهد.
ایجاد یک سازمان جداگانه هزینه‌های تراکنش و هماهنگی را افزایش می‌دهد. ممکن است برخی از هزینه‌های مقیاس از بین بروند و اقتصاد سیاسیِ تفکیک بر اجرای برنامه تأثیر منفی بگذارد. با این حال، این هزینه‌ها را می‌توان از طریق طراحی اداری مناسب به حداقل رساند. همچنین مزایای بلندمدتی که از برنامه‌های اجتماعی هدفمندتر، پیاده‌سازی بهبودیافته‌تر و مشوق‌های بهتر در مسیر دستیابی به خانواده‌های نیازمند حاصل می‌شوند، احتمالاً بیشتر از این هزینه‌ها خواهند بود. مدیریت کمک‌های فقر به این معنی است که دولت‌ها باید با کمترین هزینه بیشترین فایده را به دست آورند. طراحی برنامه و مشوق‌ها باید در سطوح مختلف دولت هم‌راستا شوند تا کارآمدترین راه‌ها برای کمک به کسانی که بیشتر به آن نیاز دارند، تعیین شوند.
- لینک متن: https://www.brookings.edu/blog/future-development/2021/06/07/bureaucratic-solutions-to-problems-of-targeting-social-assistance/
- نویسنده: مایکل لوکشین و نیتین اوماپاتی
- مترجم: آرش گیاهچی
