بویکس: در دهه ۱۹۶۰ که علوم اجتماعی رشد کردند و به شکل‌های نظری و روش‌شناسی امروزین خود درآمدند، دو کتاب بر مطالعات سیاست تطبیقی تاثیری جدی داشتند: ریشه‌های اجتماعی دیکتاتوری و دموکراسی[iv] نوشته برینگتون مور (۱۹۶۶) و نظم سیاسی در جوامع دستخوش تغییر[v] نوشته ساموئل هانتینگتون (۱۹۶۸). فرانسیس فوکویاما در کتاب جدید خود از برنامه پژوهشی هر دوی این پژوهشگران الهام می‌گیرد و آن‌ها را بسط می‌دهد. البته تمرکز اصلی او بر برنامه پژوهشی هانتینگتون است. این انتخاب فوکویاما معقول به نظر می‌رسد. در دهه‌های گذشته، مطالعه‌ی رژیم‌های سیاسی و گذارهای سیاسی به شدت پیشرفت کرده است. با این وجود، نظم و زوال سیاسی کمتر مورد بررسی قرار گرفته است. به استثنای متون در مورد شکل‌گیری دولت نوشته چارلز تیلی[vi] و منکور اولسون[vii] و مطالعات در مورد جنگ‌های داخلی، ما هنوز هم چیز زیادی در مورد عوامل تعیین‌کننده در ظرفیت دولت و کیفیت حکومت نمی‌دانیم.
در کتاب هانتینگتون، ثبات سیاسی به وجود «نهادهای سیاسی قدرتمند، انطباق‌پذیر و منسجم» و دارای قابلیت جهت‌دهی به فرآیندهای بسیج اجتماعی که با مدرنیزاسیون اقتصادی برانگیخته می‌شوند، بستگی دارد. جهان آنگلوساکسون در حفظ نهادهای سنتی دوره تئودوری و انطباق ارگانیک این نهادها با جامعه مدرن شد. جهان در حال توسعه تجربه ای کاملا عکس این تجربه داشت. دولت در این کشورها ضعیف‌تر از آن بود که بتواند با مطالبات عمومی که توسط توسعه به وجود می‌آیند، مقابله کند. شرایط ساختاری از قبیل شکاف بین شهر و روستا یا نابرابری در توزیع زمین‌ها در جهت دستیابی به ثبات اهمیت زیادی داشتند. اما در دیدگاه هانتینگتون، نظم در نهایت توسط یک گروه پیشروی انقلابی (یا اصلاح‌طلب) از طریق یک (یا چند) حزب سیاسی ایجاد می‌شد که می‌توانستند سیاست توده‌ای را تثبیت کنند.
فوکایاما در بررسی ثبات سیاسی و نهادها، مسیر هانتینگتون را پیش می‌گیرد. اما کتاب نظم و زوال سیاسی مفهوم نظم سیاسی را در سه بعد (حکمرانی قانون، پاسخگو (دموکراتیک) بودن و یک دولت باثبات و با ظرفیت‌های بالا) بررسی می‌کند و ادعا می‌کند که این موارد از یکدیگر مستقل هستند: در برخی از کشورها (همچون دانمارک) همه آن‌ها وجود دارند، در برخی کشورهای دیگر (همچون سومالی) هیچ‌کدام از آن‌ها وجود ندارند و در بسیاری از کشورها تنها برخی از آن‌ها حضور دارند (همچون چین با دولتی با ظرفیت بالا اما بدون حکمرانی قانون). بنابراین، مطابق با «شم اولیه هانتینگتون»، مدرنیزاسیون سیاسی یک «فرآیند اجتناب‌ناپذیر و یکپارچه» نبوده است بلکه مسیرهای توسعه‌ای متعددی (و گاهی خام و ناهموار) را از سر گذرانده است.
جوامع پیشامدرن، اقتصادهایی مالتوسی بودند که توسط دولت‌هایی پاتریمونیال اداره می‌شدند و «پر بودند از دوستان و خانواده شخص حکمران که دسترسی به فرصت‌های اقتصادی و قدرت سیاسی را به افراد مورد مرحمت خود محدود می‌کردند» و آنان از طریق شبکه‌های حامی-مشتری قدرت خود را حفظ می‌کردند. مدرنیزاسیون سیاسی در سه مسیر تاریخی متفاوت اتفاق افتاد که هر کدام با توالی زمانی خاص پدیداری پاسخگویی، حاکمیت قانون و دولت تبیین می‌شدند. در جهان آنگلوساکسون حاکمیت قانون پیش از رشد اقتصادی پدیدار شد و دموکراسی توده‌ای بعد از آن آمد (پیش از انقلاب صنعتی در ایالات متحده و در طول دوره صنعتی شدن در انگلستان) و درنهایت یک دولت قدرتمند (که به عنوان بوروکراسی وبری و به‌کارگیری معیار شایسته‌گزینی شناخته می‌شود) پدیدار شد. کشورهای در مسیر آلمان (که مسیر مشترک آلمان و ژاپن و دیگر ببرهای آسیای شرقی است)، ابتدا یک بوروکراسی مدرن ایجاد کردند و خیلی بعد حکمرانی قانون و دموکراسی را به کار گرفتند (که تا حدود زیادی نتیجه‌ی شکست نظامی و مداخله خارجی بود) و بدین طریق به مدرنیته گذار کردند. چین در همین مسیر اما به طور ناقص توسعه یافت: دموکراسی و حکمرانی قانون هنوز در چین پدیدار نشده‌اند. درنهایت، مسیر تاریخی سوم، مسیر «مدرنیزاسیون بدون توسعه» است که (به میزانی متفاوت) بخش‌هایی از اروپای جنوب شرقی، آمریکای لاتین و آفریقای سیاه را توصیف می‌کند.
پدیداری «سیاست توده‌ای» (و دموکراسی) بدون یک دولت قدرتمند وبری و بدون وجود حکمرانی قانون به دو سناریوی ممکن منجر شده است: زوال سیاسی یا «یک سیستم حامی‌پروری باثبات و ائتلاف‌های نخبگان که حول توزیع رانت ایجاد ساخته شده است». طبقات متوسط آمریکایی در قرن نوزدهم شکلی از سیاست‌های مدرنیزاسیون را پیاده‌سازی کردند که شبکه‌های حامی‌پروری دموکراسی جکسونی را ریشه‌کن کردند. اگر فرآیند صنعتی‌سازی و طبقه متوسط مربوطه که این سیاست‌ها را به پیش می‌راند در کشوری وجود نداشته باشند، این کشورها به «دانمارک» تبدیل نخواهند شد. دانمارک «یک جامعه خیالی است که مرفه، دموکراتیک و امن است و به خوبی اداره می‌شود».
بینش اولیه فوکویاما در مورد نیاز به تفکیک توسعه سیاسی به ابعاد مختلف، بینش درستی است. اما جای تاسف است که این کتاب به بسط و تثبیت حاکمیت قانون به همان شیوه‌ی سیستماتیک خود در مورد ظرفیت‌های دولت نمی‌پردازد. ظرفیت دولت حداقل دو معنا دارد: ظرفیت حفظ انحصار بر قوای قهریه بر یک قلمرو و جمعیت خاص و همچنین ظرفیت دولت به عنوان ارائه عملکرد باکیفیت. فوکویاما در کتاب پیشین خود یعنی ریشه‌های نظم سیاسی[viii] (۲۰۱۱) به مورد اول پرداخته است. نظم و زوال سیاسی بر مورد دوم تمرکز دارد: موشکافی این کتاب، تاثیرگذار و تامل‌برانگیز است.
فوکویاما اشاره می‌کند که «در مورد یک شیوه‌ی متعارف برای سنجش کیفیت دولت هیچ توافقی بین پژوهشگران وجود ندارد» و سپس یک معیار سنجش معروف یعنی شاخص کارآمدی حکومت بانک جهانی را به‌کارمی‌گیرد تا ظرفیت (به عنوان کیفیت عملکرد) دولت را بسنجد. اما درست پس از این کار، فوکویاما این شاخص را با ایجاد یک بوروکراسی عقلانی یا وبری یعنی یک مدیریت دولتی مستقل که توسط پرسنلی اداره می‌شود که به صورت شایسته‌سالار برگزیده شده‌اند و بر اساس اصول فنی (یا اصول عقلانیت حقوقی یا مدیریت علمی) تصمیم می‌گیرند، یکی می‌داند. درحقیقت، به نظر می‌رسد که داشتن یک بوروکراسی مدرن شرطی لازم برای داشتن دولتی کارآمد است. اما این کتاب برای نشان دادن اینکه یک بوروکراسی شایسته‌سالار به کارآمدی حکومت منجر می‌شود (یا این دو با هم همبستگی دارند) می‌توانست از به‌کارگیری شواهدی صریح‌تر بهره بیشتری بگیرد. مسئله‌ای که شاید مهم‌تر باشد این است که این کتاب روشن نمی‌سازد که آیا یک دولت وبری شرطی کافی برای داشتن عملکرد نهادی خوب است. دولت چین امروزی را در نظر بگیرید. «وبری بودن» این دولت بسیار محدود به نظر می‌رسد و نخبگان قدرت زیادی در تخصیص تبعیض‌آمیز رانت‌ها به حامیانشان دارند. اما دولت چین یک دولت قدرتمند است که توانایی اعمال فشار بر مردم و بسیج کارآمد منابع را دارد. به نظر می‌رسد که این مسئله حق را به جانب نظریه هانتینگتون می‌دهد: به نظر می‌رسد که حزب کمونیست چین (و نه بوروکراسی چینی) ستون فقرات دولت چین و دلیل قدرتمند بودن آن است. در نهایت، فوکویاما توضیح نمی‌دهد که آیا داشتن یک بوروکراسی وبری درون‌زاد دیگر شرایط تاریخی است. به عنوان مثال بر اساس نظریات روبرت پوتنام[ix] با اینکه نهادهای محلی ایتالیا به یک شکل بودند، عملکرد آن‌ها به سطح سرمایه اجتماعی و مشارکت مدنی و تاثیر این عوامل بر استخدام پرسنل و تخصیص منابع بستگی داشت.
این نظریه که این ابعاد توسعه سیاسی از یکدیگر مستقل هستند نیازمند بحث بیشتری است. از یک سو، به نظر می‌رسد که یک دولت ضعیف با داشتن حاکمیت قانون ناسازگار باشد (در کتاب به این شکل تبیین شده است: «قواعد رفتاری… که حتی قدرتمندترین نقش‌آفرینان سیاسی در جامعه را می‌سازند») زیرا وجود یک دولت پاتریمونیال به معنای دسترسی نابرابر افراد به منابع و مناصب دولتی است. از سوی دیگر، دولت‌های قدرتمند با بوروکراسی‌های وبری ممکن است در همه‌ی موارد با حاکمیت قانون همراه نباشند. اما حتی این احتمال هم باید مد نظر قرار گیرد: یک بوروکراسی وبری همیشه بر اساس کاربرد اصولی فراگیر (یا حاکمیت قانون) در سپهری خاص (تصمیم‌گیری مدیریتی) که در آن فعالیت می‌کند، بنا شده است و بدون این اصول به ساختاری حامی‌پرور بدل می‌شود. یک مشکل مشابه در مورد رابطه بین حاکمیت قانون و پاسخگو بودن وجود دارد. بدون اعطای تمامی حقوق مدنی به طور برابر به تمامی افراد، شرایط «الزام‌آوری» که حاکمیت قانون را تبیین می‌کنند هیچ‌گاه برآورده نمی‌شوند. حاکمیت قانون محدود به حقوق خصوصی باقی می‌ماند و حوزه‌ی حقوق سیاسی را دربرنمی‌گیرد (همانند مورد امپراتوری آلمان یا انگلیس دوره ویکتوریایی).
توضیحات این کتاب در مورد خط سیرهای متعدد مدرنیزاسیون سیاسی برای درک مسئله دولت‌سازی در دوران معاصر جای پای محکمی فراهم می‌سازد. اما پژوهشگران بعدی باید حداقل به دو پرسش بپردازند که توسط نویسنده پاسخ داده نشده‌اند. اول اینکه این کتاب با تاکید بیش از حد بر متمایز بودن مسیرهای تاریخی آسیای شرقی، آمریکای لاتین و آفریقای سیاه، میزان زیاد تفاوت‌ها درون هر قاره را کم اهمیت جلوه می‌دهد. کشورهایی از قبیل بوتسوانا، آفریقای جنوبی، شیلی یا مکزیک در شاخص کارآمدی حکومت بانک جهانی امتیازهایی مساوی یا بالاتر از چین دریافت می‌کنند. این امر باید بدین معنا باشد که توسعه در قرن بیستم (که در این کتاب به‌واسطه مطالعه آرژانتین، کاستاریکا و اندونزی بررسی می‌شود ولی نه به طور سیستماتیک) درنهایت بر محدودیت‌های درازمدتی که در سطح قاره‌ای عمل می‌کردند، فائق آمده است. دوم اینکه رابطه بین توسعه اقتصادی و سیاسی باز هم مبهم باقی می‌ماند. فوکویاما همانند هانتینگتون و در تضاد با پافشاری مور[x] بر تقدم منافع اجتماعی، می‌نویسد که توسعه سیاسی «مستقل از رشد اقتصادی، از منطق خود پیروی می‌کند» و اینکه در تضاد با استدلال‌های نهادگرایان اقتصادی، هم در مکان‌هایی با حکمرانی قانون و دولت ضعیف (انگلستان) و هم در مکان‌هایی بدون حکمرانی قانون ولی با دولت قوی (ژاپن و شیلی) رشد به وجود آمده است. اما در جایی دیگر، این کتاب مدرنیزاسیون سیاسی را درون‌زاد توسعه اقتصادی می‌داند، خصوصا هنگامی که به ما گفته می‌شود که کشورهای بدون یک دولت قوی «راه روشنی برای حرکت از اشتغال غیررسمی به سوی توسعه حقیقی و صنعتی‌سازی اشتغال‌زا ندارند»، یعنی چیزی که به نوبه خود از اصلاحات جلوگیری می‌کند.
درحالی‌که در دهه‌های گذشته در سنجش و نظریه‌سازی در مورد پدیده‌هایی همچون ثبات سیاسی، دموکراتیزاسیون یا جنگ‌های داخلی پیشرفت‌هایی داشته‌ایم، بهبود درک ماهیت و منشا عملکرد و ظرفیت دولت برای ما دشوارتر بوده است. به همین دلیل، کتاب نظم و زوال سیاسی سهم مهمی در پژوهش در حوزه سیاست دارد: این کتاب بحثی با غنای مفهومی و همچنین یک واکاوی تاریخی جذاب از توسعه‌ی دولت‌ها از زمان انقلاب فرانسه ارائه می‌کند. در عین حال، این پژوهش نیازمند مطالعه بیشتر در مورد رابطه بین ساختارهای بوروکراتیک و ظرفیت دولت، بین ظرفیت دولت و حکمرانی قانون و بین توسعه سیاسی و اقتصادی است.
فوکویاما: من بابت بررسی کتاب نظم و زوال سیاسی، سپاسگزار کارلز بویکس هستم و درحقیقت در مورد بسیاری از نواقص کتاب با او موافقم و در اینجا می‌خواهم به برخی از نکاتی که او مطرح کرد، پاسخ دهم.
یک مسئله اصلی در مشاهدات بویکس این است که پایه‌های نهادی من (دولت، حاکمیت قانون و پاسخگویی) به طور کامل از هم مستقل نیستند. به طور خاص دولت و حاکمیت قانون به میزان چشمگیری با هم همپوشانی دارند: توانایی اجرای قوانین هم عنصری از ظرفیت دولت است و هم بخشی از حاکمیت قانون. حکمرانی قانون و دموکراسی شیوه‌هایی جایگزین برای مقید ساختن قدرت دولت هستند و بدین منظور اغلب دست در دست هم عمل کرده‌اند. با این وجود، جدا ساختن این سه ستون به لحاظ مفهومی کار حساسی است. بسیاری از نهادگرایان متاخر (به کتاب خشونت و نظم‌های اجتماعی: چارچوبی مفهومی برای تفسیر تاریخ مکتوب بشر، ۲۰۰۹، نوشته داگلاس سی. نورث، جان والیس و بری واینگاست[xi]، و کتاب چرا ملت‌ها شکست می‌خورند: ریشه‌های قدرت، ثروت و فقر، ۲۰۱۳، نوشته دارن عجم‌اوغولو و جیمز رابینسون[xii] مراجعه کنید) در تمایزگذاری بین این موارد به میزان کافی دقیق نبوده‌اند. درنتیجه، آنان قادر نیستند تا به پرسش‌های دیرینه ما پاسخ گویند، از جمله اینکه آیا بهتر است پیش از بسط حقوق مدنی، حاکمیت قانون لیبرال برقرار شود یا اینکه مصالحه بین قدرت دولت و نظارت‌های قانونی چطور باید انجام شود.
بویکس اشاره می‌کند که من شواهد کافی در مورد رابطه بین ویژگی‌های دولت وبری با عملکرد حکومت و بعد با رشد اقتصادی ارائه نمی‌کنم. این امر درواقع یکی از مسائل علوم سیاسی معاصر است که کمتر از همه مورد بررسی قرار گرفته است. یکی از مطالعات در این زمینه، پژوهش پتر اوانز و جیمز راخ (مقاله ساختار بوروکراتیک و عملکرد بوروکراتیک در کشورهای کمتر توسعه یافته[xiii]) بوده است که درواقع این رابطه را مشاهده کرد ولی این پژوهشگران تنها ۳۷ کشور را بررسی کردند و فعالیت آنان به شکلی سیستماتیک دنبال نشد. اخیرا بو روث‌اشتاین (در کتاب کیفیت حکومت:فساد، اعتماد اجتماعی و نابرابری در چشم‌اندازی بین‌المللی[xiv]،۲۰۱۱ ) مطالعات متعددی انجام داده است که همبستگی خوبی بین بی‌طرفی (که بر اساس استدلال او در هسته‌ی مرکزی یک دولت وبری قرار دارد) و شاخص‌های مختلفی از عملکرد دولت را نشان می‌دهند. افراد دیگری همچون کاترین برش، سرجیو پراکا و متیو تیلور (در مقاله ظرفیت دولت، سیاسی‌سازی بوروکراتیک و فساد در دولت برزیل[xv]) ویژگی‌های وبری استقلال و ظرفیت عملکردی در یک کشور (برزیل) را به یکدیگر مرتبط ساخته‌اند ولی این یافته‌ها را به کشورهای دیگر بسط نداده‌اند. در این حوزه پژوهش‌های بسیار بیشتری باید انجام شود.
درنهایت، بویکس به‌درستی اشاره می‌کند که کتاب من (برخلاف کتاب خود او) بین ویژگی‌های نهادی مختلفی که مورد تاکید من هستند و رشد اقتصادی رابطه روشنی برقرار نمی‌کند. این انتقاد صحیح است. هدف اولیه من توضیح در مورد توسعه سیاسی بود و نه توسعه اقتصادی. مشاهده کلی من این است که احتمالا نهادهایی حداقلی برای رشد لازم هستند. اما برخلاف بسیاری از نهادگرایان معاصر، مجموعه‌ی روشنی از شرایط نهادی وجود ندارد که برای توضیح رشدی که در طول تاریخ مشاهده شده است، لازم یا کافی باشند (به مقاله شتاب دادن به رشد نوشته ریکاردو هاوسمن، لانت پریتچت و دنی رودریک مراجعه کنید[xvi]). این مشکل عمومی‌تر در نظریه‌سازی در سطح کلان در مورد توسعه وجود دارد: پدیده‌ی بنیادین آنقدر پیچیده است که دقیق‌ترین نظریه‌ها که متغیرهای تبیینی را به تعدادی متغیر اندک تقلیل می‌دهند، ممکن است شکست بخورند. با این وجود، ما باید به سعی خود ادامه دهیم و من از کارلز بویکس بابت سهم ایشان در این تلاش قدردانی می‌کنم.
پانوشت:
- [i] Fukuyama, F. (2014). Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy. Macmillan.
- [ii] Carles Boix
- [iii] Boix, C. (2015). Political order and inequality. Cambridge University Press.
- [iv] Moore, B. (1966). Social origins of democracy and dictatorship. Boston: Beacon.
- [v] Huntington, S. P. (2006). Political order in changing societies. Yale University Press.
- [vi] Charles Tilly
- [vii] Mancur Olson
- [viii] Fukuyama, F. (2011). The origins of political order: From prehuman times to the French Revolution. Farrar, Straus and Giroux.
- [ix] Robert Putnam
- [x] Moore
- [xi] North, D. C., Wallis, J. J., & Weingast, B. R. (2009). Violence and social orders: A conceptual framework for interpreting recorded human history. Cambridge University Press.
- [xii] Acemoglu, D., & Robinson, J. A. (2012). Why nations fail: The origins of power, prosperity, and poverty. Crown Books.
- [xiii] Rauch, J. E., & Evans, P. B. (2000). Bureaucratic structure and bureaucratic performance in less developed countries. Journal of public economics, ۷۵(۱), ۴۹-۷۱٫
- [xiv] Rothstein, B. (2011). The quality of government: Corruption, social trust, and inequality in international perspective. University of Chicago Press.
- [xv] Bersch, K., Praça, S., & Taylor, M. M. (2017). State capacity, bureaucratic politicization, and corruption in the Brazilian state. Governance, ۳۰(۱), ۱۰۵-۱۲۴٫
- [xvi] Hausmann, R., Pritchett, L., & Rodrik, D. (2005). Growth accelerations. Journal of economic growth, ۱۰(۴), ۳۰۳-۳۲۹٫
- این مطلب در روزنامه شرق مورخ ۹ دی ۹۸ به چاپ رسیده است.
