یکی از مباحث کلیدی در کتاب من، «محدودیت اصلاحات نهادی در توسعه»[۱]، این است که اصلاحاتی که کارکرد را بهبود می‌بخشند و عملکرد خوب نهادها را در بافتارهای پیچیده به ارمغان می‌آورند، معمولاً گام‌به‌گام صورت می‌گیرند. در زبان موزامبیکی به اینگونه فرآیندها poco-poco (گام‌به‌گام) می‌گویند.
کتاب با اشاره به مدل «کورمال‌رَوی[۲]» چارلز لیندبلوم، منطقِ این امر را توضیح می‌دهد. حرف من این است که ما برای غلبه بر محدودیت‌های اصلاحات نهادی در توسعه، می‌بایست فرایندهای «تدریجی هدفمند» را ایجاد کنیم.
اخیراً در یک دورۀ آموزش اجرایی (با موضوع مدیریت مالی عمومی) یک دانشجو به من کمک کرد تا دربارۀ ارائۀ بصری بحث خود بیاندیشم. به‌نظرم بتوانم آن را در این‌جا به اشتراک بگذارم.
تصویر اول در این‌جا، چالش ساده‌ای را نشان می‌دهد که بسیاری از حکومت‌ها در مسیر توسعه با آن روبه‌رو هستند. آنها از کارکرد ضعیفی برخوردارند (سیستم آموزشی‌ای که توان آموزشی کمی دارد یا وزارت‌راهی که در امور راهداری ناتوان است و غیره). همچنین این حکومت‌ها از سطح پایین مشروعیت رنج می‌برند، به این معنی که شهروندانی که باید خدمات را دریافت کنند، از آنها ناراضی‌اند، یا نهادهای خارجی‌ای که حکومت‌ها به آنها وابسته‌اند (مانند اهداکنندگان کمک‌های مالی و از این قبیل) باور ندارند که این حکومت‌ها توان انجام مسئولیت‌هایشان را داشته باشند. این عاملان داخلی و خارجی به دلیل مشروعیت پایین حکومت‌ها، از حمایت‌‌های خود (که اغلب به صورت مالی است) صرف‌نظر می‌کنند.
تصویر دوم پاسخ متداول حکومت‌ها به این چالش را نشان می‌دهد. حکومت‌ها مطمئن نیستند که چگونه باید کارکرد خود را بهبود ببخشند. تا حدی به این دلایل که (۱) به نظر می‌رسد درک و حل مسائلی که با آن روبه‌رو هستند کاملاً غیرممکن است (از این رو توجه لازم را به مسائل ندارند)، (۲) غلبه بر قواعد فعلی بازی بسیار دشوار است، (۳) توانمندی حکومت پایین است، و مواردی از این قبیل. بسیاری از مقامات حکومتی به جای تلاش برای مقابله با این عوامل، و صَرفِ سرمایۀ سیاسی یا بوروکراتیک برای برخی از راه‌حل‌های پُرریسک و نیازمودۀ بالقوه (که ممکن است کارکرد را بهبود ببخشند)، به دنبال «راه‌حل‌های» پیشنهادی کسانی هستند که به حمایت‌شان چشم دوخته‌اند. این راه‌حل‌ها اغلب «بهترین سرمشق‌هایی» هستند که نهادهای خارجی به آنها به‌عنوان راه‌حل‌های متداول و «درست‌ترین کاری که باید انجام داد» می‌نگرند. بهترین سرمشق‌ها جذاب‌اند چرا که از پیش حاضر و آماده هستند و پشتیبانی ارزشمند کوتاه‌مدتی را به همراه دارند. در زمینۀ توسعه، این حمایت‌ها معمولاً از سوی اهداکنندگان خارجیِ کمک‌های‌مالی صورت می‌گیرد، هرچند که در داخل نیز می‌توان، به همان میزان انتظارشان را داشت. (عمل به «بهترین سرمشقِ» اصلاحات، به معنای پول بیشتر در بودجۀ ملی، عملکرد بهتر در شاخص‌های جهانی مدیریت و حکمرانی، و مواردی از این دست است. که همگی می‌توانند به حمایت سیاسی در داخل منجر شوند). این همان «تقلید همسان» است. اصطلاحی که در سراسر این کتاب و جاهای دیگر با آن روبه‌رو خواهید شد.
حال ممکن است برخی [از حکومت‌ها] اصلاحاتی از این دست را صرفاً برای دستیابی به مشروعیت انجام دهند، که در این حالت پیکان در حال صعود به سمت چپ نمودار خواهد بود. اما همچنین ممکن است برخی دیگر از حکومت‌ها تصور کنند که این «بهترین سرمشق‌ها» به‌واقع و در‌نهایت، به کارکرد بهتر نیز خواهند انجامید. در کتابم نشان می‌دهم که نادرست بودن این تصور بارها تایید شده است. اصلاحاتِ مبتنی بر «بهترین سرمشق» از آن‌جایی که ظرفیتی فراتر از توانمندی محلی را طلب می‌کنند و اجرای آنها مستلزم به‌کارگیری عاملین زیادی است، با بسیاری از بافتارهای محلی سازگار نیستند. در نتیجه، اصلاحات با کاستی‌هایی همراه خواهد بود: قوانینی که اجرا نمی‌شوند، دفاتر نمایندگیِ مرکزی که هیچ اقتداری ندارند، و مواردی از این دست. در کتابم، نام این وضعیت را مسئلۀ «آنچه می‌نگری همان نیست که در نهایت به دست می‌آوری» (wysinwyg) نهاده‌ام. وقتی کاستی‌های اصلاحات معلوم شود، اصلاح‌طلبان عموماً طراحیِ آن را مقصر می‌دانند و یک نسخۀ «بهترِ» آن را در دستورکار قرار می‌دهند. من آن را سیگنال دادن به تکرار، می‌نامم و آن را مرضی بزرگ برای توسعه می‌دانم. در کتاب مشترک من با لنت پریچت و مایکل وولکاک، آن را «راهبردی موفق (!) برای شکست مداوم در فرآیند توسعه» نامیده‌ایم.
این کتاب من (و نیز کتاب مشترک‌مان با لنت پریچت و مایکل وولکاک) راهبرد متفاوتی را برای توسعه و اصلاحات نهادی، پیشنهاد میکند، که ما آن را «انطباق تکرارشوندۀ مسئله‌محور» (PDIA) می‌نامیم. این رهیافت بر اهمیت اقدامات گام‌به‌گام تاکید میکند. اقدامات گام‌به‌گام زمانی ضرورت می‌یابند که با مسائل پیچیده‌ای مواجهیم و نیز زمانی که اصلاح طلبان نیازمند (۱) یادگیری برای «یافتن و جا انداختن» اصلاحات عملکردی هستند، (۲) برای انجام اصلاحات نیازمند ایجاد و حفظ مشروعیت و نیز دریافت حمایت هستند و (۳) نیازمند توانمندسازی برای اطمینان از موفقیت در اجرا و انتشار راه‌حل‌های نوظهور هستند. این رویکرد در شکل زیر به نمایش درآمده است. ایدۀ اصلی اینگونه است که در این شرایط، اصلاح‌طلبان ابتدا توجه خود را به مسئله‌ای که با آن روبرو هستند معطوف می‌کنند و سپس، از آن در جهت کسب حمایت و مشروعیت اساسی، برای انجام چند تجربۀ گام‌به‌گام، بهره می‌گیرند. آنها با آزمودنِ هم‌زمانِ انواع گزینه‌های بالقوۀ اصلاحات، گام‌های نخست را برمی‌دارند. در ادامه، برای درک اینکه چه چیز و چرا موفق عمل میکند، از به‌دست آوردن بازخوردها اطمینان حاصل می‌کنند و پس از این مراحل اولیه، پیام‌های اطمینان‌بخشی درخصوص «دست‌آوردهای زودهنگام» ارسال می‌کنند. آنها از این پیام‌ها در جهت کسب مشروعیتِ بیشتر سود می‌برند و اینگونه رهبران سیاسی، سرمایه‌گذاران خارجی و شهروندان را متقاعد می‌کنند که در مسیر حل مسائل قرار دارند و برای گام بعدی حمایت کسب می‌کنند.
این روندِ تکرارشونده تا زمانی که راه‌حل جدیدی پیدا شود، جا بیافتد و گسترش یابد، ادامه خواهد داشت و از آن‌جایی که کارکرد را ارتقا می‌بخشد، با مشروعیت همراه است.
در این کتاب استدلال می‌کنم که اصلاحات موفق همیشه از دل اینگونه فرآیندها زاده می‌شوند. مسئله‌ای که وجود دارد این است که این فرآیندها به‌شدت با روش رسمی سازمان‌های توسعۀ بین‌المللی متفاوت‌اند. برای این سازمان‌ها، «کورمال‌رَوی» مترادف با «آشفتگی» است و یادگیری و انطباق‌پذیری، مورد تشویق یا پاداش واقع نمی‌شوند. در این سازمان‌ها، پروژه‌ها باید برای جلب حمایت، حول محور «بهترین سرمشق»ها طراحی شوند و یافتن راه‌حل‌های مناسب و گام‌به‌گام و جا انداختن آنها، توانمندسازی و کسب حمایت سیاسی و نیز گسترش نهادهای جدید، از امکان کمی برای جلب حمایت برخوردارند.
متأسفانه نتیجه این است که نهایتاً بسیاری از اصلاحات نهادی در توسعه دچار محدودیت خواهند بود.
نویسنده: مت اندروز
مترجم: آرش گیاهچی
منبع:
پانوشت:
- [۱] اندورز، مت. (۲۰۱۳). محدودیت اصلاحات نهادی در توسعه: تغییر قواعد برای دستیابی به راه‌حل‌های واقع‌گرایانه. کمبریج: انتشارات دانشگاه کمبریج. م
- [۲] Muddling through. از دیدگاه چارلز لیندبلوم این اصطلاح متضمن این معنا است که درواقعیت، سیاست‌گذران برای تصمیم‌گیری، نه بر مبنای شناخت و تجزیه‌و‌تحلیل کامل همۀ گزینه‌ها و اتخاذ بهترین آنها، بلکه بر مبنای انتخاب نزدیک‌ترین گزینه‌ها عمل می‌کنند. بنابراین اتخاذ روش‌های تدریجی، درعمل مفیدتر و واقعبینانه‌تر از روش‌های دفعی و تغییرات ناگهانی است.
