در دو هفتۀ اخیر و در پی فاجعه ریزش ساختمان متروپل در آبادان، موضوع تعارض منافع دستگاه‌های مسئول در امر ساخت‌وساز به ویژه شهرداری به مبحث داغی در فضای عمومی بدل شده است. هم تعداد زیادی از نمایندگان مجلس، نمایندگان اصناف و تشکل‌های حرفه‌ای و نمایندگان شوراهای شهر در این زمینه اظهارنظر کرده‌اند و هم در فضای مجازی به ویژه توئیتر، کاربران به طور مکرر بر دخیل بودن تعارض منافع در این حادثه تاکید دارند. عمدۀ اظهارنظرها نیز حول تاکید بر نقش تعارض منافع شهرداری آبادان در این زمینه است؛ موضوعی که به ویژه پس از مصاحبۀ دو هفته پیش رئیس کمیسیون عمران مجلس و تاکید بر اینکه پروژۀ متروپل آبادان به صورت مشارکتی بین سازنده و شهرداری بوده، مورد توجه قرار گرفت.
استدلال کسانی که معتقدند شهرداری در این زمینه تعارض منافع داشته به طور اجمالی این است که از آنجا که شهرداری نقش نظارتی و حاکمیتی در امنیت و کیفیت ساخت‌وساز دارد، ذینفع بودن آن در یک پروژۀ ساخت منجر به تحت‌الشعاع قرار گرفتن ایفای درست وظیفۀ حرفه‌ای در نظارت بر پروژه و مالاً، بروز تعارض منافع می‌شود.
در مقابل کسانی هستند که این استدلال را صائب ندانسته و ناشی از عدم آشنایی با مسئلۀ تعارض منافع می‌دانند. بر این اساس، تعارض منافع اصولاً در سطح فردی مطرح است و امری نیست که بتوان آن را به یک سازمان منتسب کرد. به علاوه، بسیاری از دستگاه‌ها در پروژه‌های مربوط به حیطۀ فعالیت خود به صورت مشارکتی ورود کرده و نقش سرمایه‌گذاری و ذینفع را دارند؛ چنانکه وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت راه و شهرسازی و بسیاری از دیگر سازمان‌ها و دستگاه‌های دولتی ممکن است در پروژه‌های ملی و کلان مرتبط با حوزۀ فعالیت خود نظیر سدسازی، ساخت نیروگاه، طرح‌های کشاورزی کلان، مسکن ملی، مسکن مهر و … ذینفع و سرمایه‌گذار باشند. اگر مشارکت شهرداری آبادان در ساخت متروپل مصداق بروز تعارض منافع باشد، تقریباً حوزه‌ای در طرح‌ها و پروژه‌های عمرانی و توسعه‌ای کشور نیست که با همین استدلال، داخل در بروز تعارض منافع دستگاه‌ها قرار نگیرد.
هر دو رکن استدلال اخیر از جهاتی قابل تامل است. واقعیت این است که در ادبیات جهانی رایج، تعارض منافع عمدتاً بر موقعیت دوراهی انتخاب افراد ناظر است، نه کنشگران جمعی و سازمان‌ها. یعنی جایی که یک فرد (خواه کارمند دولت، بخش خصوصی یا فعال حوزۀ مدنی) در شرایطی قرار بگیرد که منافع مستقیم یا غیرمستقیم مادی و نمادین وی، ایفای وظیفۀ حرفه‌ای‌اش را تحت تاثیر قرار دهد. اما اینکه سازمان‌ها و دستگاه‌ها در چنین موقعیتی تصور شوند، با ادبیات رایج حقوقی حول مفهوم تعارض منافع چندان متعارف و سازگار نیست.
دولت‌های مدرن و بوروکراسی‌های پیوسته به آن‌ها، اساساً بر مفروضاتی در جهت جلوگیری از بروز تعارض منافع طراحی شده‌اند. تفکیک قوا که اصلی پذیرفته‌شده در تاسیس دولت‌های مدرن است، ناظر بر لزوم تفکیک وظایف نظارت، قانونگذاری، اجرا و دادخواهی از یکدیگر است که سبب می‌شود اجزا و ارکان مختلف دولت مدرن، مستقل از یکدیگر به وظایف خود بپردازند و برای مثال، دخیل بودن بلاواسطه در امر نظارت و دادخواهی منجر به بروز تعارض منافع در قوۀ اجرایی (موقعیت نظارت بر خود) نشود؛ یا به طور مشابه سپردن وظیفۀ قانونگذاری به یک قوه و اجرا به قوۀ دیگر بر اساس این منطق است که موقعیت تعارض منافع «قاعده‌گذاری برای خود» خلق نشود.
به همین ترتیب درون سیستم اداری دولت‌های مدرن نیز تلاش شده وظایف نظارتی و بازرسی بر عهدۀ اداره مستقلی قرار بگیرد و به علاوه نهادهای نظارتی نیز مستقل از سلسله‌مراتب اداری درون دستگاه به ایفای نقش خود مشغول باشند. به علاوه، هر جا اختیاری برای قاعده‌گذاری به دستگاه‌های مجری همان قواعد تفویض شده، حق مراجع نظارتی و قانونگذاری مانند مجلس و دیوان عدالت اداری برای بررسی و ابطال تصمیمات و مقرراتی که ناقض قوانین و حقوق اساسی یا تبعیض‌آمیز و محدودکنندۀ حقوق شهروندان قلمداد می‌شوند، محفوظ است. با این اوصاف به نظر می‌رسد تعارض منافع ساختاری یا سازمان‌محور در دولت و بوروکراسی مدرن مهار شده و جایی برای بروز ندارد. به‌رغم این، چرا در سیستم حکمرانی ایران که کمابیش مطابق ساختار متعارف دولت‌های مدرن شکل گرفته در حوادثی نظیر متروپل سخن از تعارض منافع می‌رود؟ در پاسخ به این سوال لااقل دو نکته قابل ذکر است:
- نخست اینکه آنچه در مورد تفکیک قوا و کارآمدی بوروکراسی گفته می‌شود بر اساس ایدئال‌تایپ یا نمونۀ آرمانی است که معمولاً در عالم واقع تحقق نمی‌یابد. واقعیت معمولاً معوج‌تر و تحریف‌شده‌تر از آن چیزی است که در ذهن یا روی کاغذ در ساختار حقوقی تمهید می‌شود. ساختار حقوقی همواره تحت تاثیر توازن واقعی نیروها مورد تفسیر و بازتفسیر قرار می‌گیرد و کنشگران انسانی، گروه‌ها و منافع پیوسته به آن‌ها، می‌تواند قواعد حقوقی را به شکلی مخدوش کرده و بازتفسیر کند که تضعیف یا به کلی از حیز انتفاع ساقط شوند. این تفسیرپذیری و تغییرپذیری ساخت حقوقی و بوروکراتیک حول منافع اقتصادی و نمادین سیاستمداران و گروه‌های ذینفع، در کشورهای در حال گذار شایع‌تر است؛ چرا که در این کشورها، هم سنت حقوقی چندان جاافتاده و مستحکم نیست و هم نیروهای اجتماعی حامی و پشتیبان خیر عمومی چندان متشکل نیستند و هم شهروندان منفرد و پراکنده‌ای که از دخل و تصرف‌های مذکور متضرر می‌شوند، سازماندهی مناسب برای ایجاد توازن ندارند. نتیجۀ این سخن این است که تعارض منافع نیز مانند بسیاری از عارضه‌های نظام اداری، در کشورهای در حال گذار ممکن است شکل و صورتی متمایز و گاه نامتعارف نسبت به سنت حقوقی کشورهای توسعه‌یافته پیدا کند. در نتیجه قیاس وضعیت پرتعارض فعلی در ایران با آنچه در ادبیات جهانی به ویژه در کشورهای توسعه‌یافته رایج است، شاید در اینجا گمراه‌کننده باشد.
- مسئلۀ دوم این است که وقتی «تعارض منافع» موضوع محل توجه نخبگان و بناگذاران بوروکراسی جدید در ایران نبوده، در تاسیس نهادها و ساختارها، قواعد مدیریت تعارض پیش‌بینی نشده است. به عنوان مثال، اگر در ابتدای دهۀ ۱۳۷۰ که بحث لزوم کوچک‌سازی دولت، خصوصی‌سازی، درآمدزایی نهادهای عمومی و امثالهم در جهت کاهش بار مالی دولت مطرح شد، وقوف و حساسیت لازم نسبت به مقولۀ تعارض منافع وجود داشت، بسیاری از فرایندها به شکل دیگری طراحی می‌شد، بسیاری از ساختارها و قاعده‌گذاری‌ها نیز به همین ترتیب ممکن بود متفاوت طراحی و عملیاتی شوند. اما در برهۀ مذکور که نظام حکمرانی ایران در حال پوست اندازی بود، چنین شناخت و حساسیتی نسبت به مسئلۀ تعارض منافع وجود نداشت. لذا به عنوان مثال در راستای سیاست‌های کوچک‌سازی («چابک‌سازی») دولت، واگذاری اختیارات دولت به بخش خصوصی مدنظر سیاستگذاران قرار گرفت و چون اساساً شناختی از مسئلۀ مفسده‌خیز «درب‌های گردان» یا «اشتغال بیرونی» کارکنان دولت وجود نداشت، در بسیاری از این واگذاری‌ها، کارکنان دولت و بازنشستگان در اولویت قرار گرفته و کوچک‌سازی دولت، عملاً در خدمت تامین منافع کارکنان دولت یا بازنشستگان یا وابستگان سیاسی به حکومت قرار گرفت. به طور مشابه، در راستای کاهش بار مالی دولت، به شهرداری‌ها و بسیاری از دستگاه‌های اجرایی مجوز کسب درآمد از طرق مختلف داده شود و این امر موجب بسیاری از تعارضات درآمد-وظیفه در سال‌های آتی شد. این سنت در تمام سه دهۀ اخیر با فرازونشیب در دولت‌های مختلف تداوم یافته و آمیزۀ حیرت‌انگیزی از تعارض و ناهمگونی در سطوح مختلف فردی و سازمانی در کشور ایجاد کرده است. این شرایط نیز سبب شده به تدریج ایفای وظایف نظارتی و حاکمیتی دستگاه‌ها تحت تاثیر شبکۀ رو به گسترش منافع قرار گرفته و تعارض منافعی که شاید در مراحل اولیۀ خود خصلت فردی و محدود داشت، در قالب هیولای تعارض منافع سازمانی بروز یابد.
با این اوصاف می‌توان تا حد قابل فهمی توضیح داد که چرا تعارض منافع سازمان‌محور ـ یعنی آن گونه‌ای از موقعیت‌های تعارض منافع که ناشی از قرار گرفتن سازمان‌های اداری و نهادهای عمومی و … در معرض دوراهی نفع سازمانی/خیر عمومی است ـ در نظام حکمرانی ایران معنادار است؛ در حالی‌که در کشورهایی با سنت حقوقی به خوبی جاافتاده، قوۀ قضایی کارآمد، شهروندان و نیروهای اجتماعی متشکل و … غالباً چنین موقعیت‌هایی از تعارض منافع یا امکان بروز دارد یا در صورت بروز، قواعد حقوقی و توازن اجتماعی لازم برای مدیریت و تعدیل آن وجود دارد.
اگر به مسئلۀ تعارض منافع در بروز فاجعۀ متروپل بازگردیم، با مقدمات فوق چند نکتۀ مهم قابل طرح است:
- در پیدایش این حادثه، عوامل فردی و سازمانی متعدد دخیل هستند که نمی‌تواند همۀ آن‌ها را به تعارض منافع تقلیل داد یا تعارض منافع شهرداری را با بیانی کلی و سردستی به عنوان عامل اصلی بروز این فاجعه معرفی کرد. این حادثه هم نمودی از ناکارآمدی‌ها و احیاناً تعارض منافع دستگاه‌های مختلف مسئول است و هم نمودی از نامتشکل بودن جامعه‌ای است که قادر به ایجاد بازدارندگی و اقدام علیه طرح‌ها و پروژه‌هایی که به منافع عمومی لطمه وارد می‌کند، نیست. برای رفع نقیصۀ دوم نمی‌توان راهکار اداری و حقوقی تجویز کرد. مسئله در تغییر رابطۀ حکومت و جامعه و پذیرش این امر از سوی حکومت ریشه دارد که متشکل شدن جامعه نه تنها تهدیدی برای منافع حکومت نیست، بلکه می‌تواند در خدمت کارآمدی و ایفای درست وظایف حاکمیتی باشد.
- تعارض منافع فردی و سازمانی اغلب پیوند و اثرات بازخوردی دوسویه دارند؛ اما یکی نیستند. اینکه در شهرداری، نظام مهندسی ساختمان، ادارۀ راه و شهرسازی، برخی افراد و کارکنان به سبب تعارض منافع وظایف خود را به درستی انجام نداده و در بروز حادثه دخیل باشند، با اینکه طراحی ساختار و قواعد درآمدزایی این نهادها به گونه‌ای باشد که کلیت سازمان را در ایفای وظیفۀ حرفه‌ای دچار اختلال کند متفاوت است. هر یک از این موارد را باید در جای خود بررسی و از تحویل و تقلیل هر یک به دیگری پرهیز کرد.
زبدۀ کلام اینکه حوادثی نظیر متروپل اگر به درستی مورد وارسی و بازخوانی قرار گرفته و به عنوان مثال، در مسئلۀ مشخص تعارض منافع، به جای آنکه مستمسکی برای ایراد اتهام متقابل دستگاه‌ها به یکدیگر باشد، مبنایی برای فهم ضرورت اصلاح ساختاری حاکمیت در جهت مدیریت تعارض منافع قرار گیرد، به جای اینکه بذر تفرقه و نفرت در جامعه بپاشد، می‌تواند خاستگاهی برای همبستگی و پرهیز از حوادث تلخ مشابه باشد.
** این یادداشت به عنوان مقدمۀ خبرنامۀ هفتگی مدیریت تعارض منافع (شمارۀ ۹۷) منتشر شده است.
