از ابتدای دهه ۱۳۸۰ نیز با برجسته شدن مسئله فساد اداری و اقتصادی، تأسیس نهادها، سازمان‌ها، ستادها و کمیته‌های ریزودرشت و تصویب قوانینی نظیر «قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» در دستور کار نهادهای حاکمیتی قرار گرفت. اما با گذشته دو دهه، به نظر می‌رسد فساد در سیستم ابعاد پیچیده‌تر و بزرگ‌تری پیدا کرده است. به‌عبارت‌دیگر، تأسیس نهاد یا تصویب قانونی به‌خودی‌خود در این زمینه کارساز نبوده است. با پیش رو بودن تجاربی ازاین‌دست به نظر می‌رسد در ترسیم مسیر مدیریت تعارض منافع باید مسیر هوشمندانه‌تری در پیش گرفت و از تکرار تجارب ناکام و شکست‌خورده پرهیز کرد.
به‌طورکلی و در یک دسته‌بندی عام، دو رویکرد در مواجهه با تعارض منافع قابل تمایز است؛ این‌ها بیانگر دو تیپ ایدئال هستند و آنچه در فضای واقعی سیاست‌گذاری مشهود است در دوری یا نزدیکی به این رویکردها قابل‌سنجش است:
- رویکرد راه‌حل‌محور، کلان‌نگر، فراگیر، تکنوکراتیک، بالا به پایین و جرم‌انگارانه
- رویکرد مسئله‌محور، زمینه‌نگر، انضمامی، اجتماعی، پایین به بالا و هنجاری
رویکرد راه‌حل‌محور – کلان‌نگر – تکنوکراتیک
رویکرد اول به حکم اینکه راه‌حل‌محور است در مواجهه با مسائلی نظیر فساد و تعارض منافع، بلافاصله اخذ و اقتباس سرمشق‌های موفق بین‌المللی را در دستور کار قرار می‌دهد؛ برای مثال اقتباس رویکرد کمیسیون مقابله با فساد در کره جنوبی یا رونوشت‌برداری از دیگر تجارب فراملی در تصویب قانون فراگیر در بدو امر. به‌علاوه، این رویکرد چون کلان‌نگر است، در گام اول به دنبال راه‌حلی کلان و فراگیر می‌گردد که بتواند همزمان تعارض منافع در تمام دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی را مدیریت کند؛ مثلاً با طراحی یک سامانه فراگیر، تأسیس یک آژانس یا شورای عالی یا امثالهم نسخه شفابخشی برای تمام موقعیت‌های تعارض منافع یا لااقل بخش مهمی از این موقعیت‌ها در نظام حکمرانی بپیچد. به‌علاوه این رویکرد تکنوکراتیک است؛ تصور می‌کند با روش‌ها و ابزارهای فناورانه نظیر راه‌اندازی سامانه‌ها یا الکترونیکی کردن فرایندها در درون سیستم اداری می‌تواند تعارض منافع را مهار و مدیریت کند. این رویکرد بالا به پایین است؛ برای مدیریت تعارض منافع بر کسب اقتدار و دستور سازمانی از بالاترین مقام صلاحیت‌دار تمرکز دارد، بدون آنکه به دنبال بازشناسی و فعال کردن ظرفیت‌های ذینفعان در جامعه (و در واقع گروه‌های اجتماعی متضرر از موقعیت‌های مشخص تعارض منافع) باشد. در نهایت اینکه این رویکرد جهت‌گیری عمدتاً جرم‌انگارانه دارد؛ برای غلبه بر موقعیت‌های تعارض منافع به اعمال مجازات‌های کیفری حداکثری مانند محکومیت به زندان و تعلیق و مجازات شلاق و … اولویت و اهمیت می‌دهد تا در مرتکبان و قربانیان موقعیت‌های تعارض منافع رعب از مجازات و کیفر برانگیزد.
اگر به روند طرح موضوع، سیاست‌گذاری و رسیدن به راه‌حل در نهادهای حاکمیتی اعم از دولت و مجلس و برخی مراکز تحقیقاتی در سال‌های اخیر بنگریم، درمی‌یابیم که رویکرد غالب در این روند، همین رویکرد اول بوده است (با لحاظ تذکری که در مورد مفهوم ایدئال تایپ داده شد.) مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در مقابل، از سال ۱۳۹۷ و با پرداختن به مسئله تعارض منافع، کوشیده رویکرد بدیلی را در مدیریت تعارض منافع معرفی کرده و در عمل پی بگیرد.
رویکرد مسئله‌محور – زمینه‌نگر – اجتماعی
رویکرد بدیل، در درجه اول و با الهام از رویکرد مسئله‌محوری انطباقی تکرارشونده (PDIA) به‌جای آنکه راه‌حل‌محور باشد، مسئله‌محور است. می‌کوشد ابعاد مختلف مسئله تعارض منافع را واکاوی کند، از تقلیل پیشینی آن به مسائل درون سیستم اداری بپرهیزد و متناسب با بافت و زمینه و پس از واشکافی مسئله و شناخت ذینفعان، به دنبال طراحی راه‌حل برود.
رویکردی که ما دنبال می‌کنیم، در وجه دوم، زمینه‌نگر است و بیش از آنکه در پی تدوین راه‌حلی کلان و انتزاعی و فراگیر برای مسئله تعارض منافع در تمام سازمان‌ها و نهادهای حاکمیتی باشد، بر قرار دادن مسئله تعارض منافع در زمینه اجتماعی، بافت اداری موجود در هر دستگاه و لزوم تکوین مسئله و راهکار متناسب با آن در اکوسیستم سازمانیِ مشخص تأکید می‌کند. به‌عنوان‌مثال، گرچه تصویب قانون و ایجاد بستر حقوقی فراگیر برای تعارض منافع می‌تواند گره‌گشا باشد، اما با رویکرد بدیل ما قطعاً اولین قدم نیست. اولین قدم شناسایی «انحراف مثبت» یا «بسته‌های اثربخش» در محیط ناکارآمد است؛ یعنی در جایی که در سیستم اداریِ مملو از تعارض منافع، کارگزاران و کنشگرانی، به راهکارهای زمینه‌مند در یک بخش معین رسیده و کوشیده‌اند آن راهکار را عملیاتی کنند و توفیق نسبی هم حاصل کرده‌اند. از همین رو است که بازخوانی تجارب کامیاب یا ناکام سازمان‌هایی نظیر وزارت راه و شهرسازی، سازمان بهزیستی، وزارت آموزش‌وپرورش، وزارت نیرو و … در تنظیم قواعد و دستورالعمل‌هایی برای مدیریت تعارض منافع در سازمان خود، در رویکرد ما اهمیت دوچندان می‌یابد؛ بازخوانی‌ای که باید مقدم بر هرگونه نسخه‌پیچی کلان برای مدیریت تعارض منافع در قالب تصویب قانون یا تأسیس شورای عالی باشد.
رویکرد برخاسته از مفروضات توانمندسازی همزمان، رویکردی اجتماعی است؛ از تقلیل تعارض منافع به امر اداری و فن‌سالارانه پرهیز می‌کند. مناسبات پرتعارض درون دولت و حاکمیت را در بستری از تعارض‌های درون جامعه و گروه‌های متشکل و غیرمتشکل درون آن می‌نشاند و فهم می‌کند. درست است که تعارض منافع عمدتاً درون سیستم بوروکراتیک ظهور می‌یابد، اما محدود کردن خود به حیطه اداری و نادیده‌انگاری ریشه‌های اجتماعی مسئله، حکم تمرکز بر میوه به‌جای ریشه را دارد. تعارض منافع در مرز میان جامعه و حاکمیت و در تقاطع منافع گروه‌های اجتماعی شکل می‌گیرد که برای خود مؤتلفانی درون سیستم اداری یافته و به قاعده گذاری و تسهیل مناسبات تعارض‌آمیز مشغول هستند. چنین است که اگر موقعیتی از تعارض منافع را در سیستم اداری مشاهده می‌کند، به پیوندهای اجتماعی آن توجه کرده و لزوم لحاظ کردن گروه‌های اجتماعی برنده و بازنده از این موقعیت‌ها را در طراحی هرگونه استراتژی مدیریت تعارض منافع ملحوظ می‌دارد.
رویکرد دوم، پایین به بالا است؛ گرچه کسب اقتدار و صلاحیت از مقام صاحب صلاحیت اداری را نادیده نمی‌گیرد، اما تقدم را در واشکافی و سپس برساخت مسئله، به فهم موضوع از زاویه نگاه ذینفعان موکول کرده و به شرحی که در فوق گفته شد، به دنبال ایجاد چفت‌وبست‌های اجتماعی برای فائق آمدن بر پدیده پیچیده و چندبعدی تعارض منافع است.
در نهایت اینکه رویکرد ما، به‌جای جهت‌گیری جرم‌انگاری، جهت‌گیری هنجاری دارد. تغییر در هنجارهای اجتماعی را راهبردی عمیق‌تر برای مدیریت تعارض منافع نسبت به در نظر گرفتن مجازات‌های کیفری سنگین می‌داند و به دنبال ایجاد و تقویت اخلاق حرفه‌ای در میان کارکنان سازمان‌های اداری و اصناف و تشکل‌های اجتماعیِ در معرض تعارض منافع است.
استدلال ما این است که رویکرد دوم گرچه ممکن است زودبازده نبوده و فرم و شکلی برای نمایش دادن مقامات پیدا نکند، زمان‌بر و پیچیده است و در مقاطعی کم‌بازده، اما رویکرد دارای کارکرد واقعی برای مواجهه با مسئله تعارض منافع است. بنابراین ضمن اینکه تصویب قانون جامع و فراگیر برای مدیریت تعارض منافع، مجاب‌سازی مسئولان عالی‌رتبه برای توجه به مسئله تعارض منافع و صدور دستور اداری برای این امر رد نمی‌شود، اما این موارد، به مطالعات زمینه‌مند، مشخص و مصداق‌یابی مورد به مورد در دستگاه‌های اجرایی و ذینفعان مرتبط با آن‌ها موکول می‌شود. ای بسا تصویب قانون فراگیر، پس از انجام این مقدمات، و پس از ایجاد شناخت و آگاهی عمیق نسبت به مسئله تعارض منافع در سیستم اداری و جامعه و در میان سیاستمداران و نیز پس از ایجاد مطالبه اجتماعی متشکل، مفیدتر و موثرتر باشد تا اینکه قانونی در بستری از بدفهمی از مسئله تعارض منافع و فقدان حضور ذینفعان اجتماعی تصویب‌شده و به سرنوشت بسیاری از قوانینِ دیگرِ ناظر بر اصلاح اداری دچار شود.
بر همین اساس، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در سه سال اخیر ضمن اینکه کوشیده با رویکرد اول برخورد فعال کند و به‌عنوان نمونه، به سهم خود درروند تدوین قانون مدیریت تعارض منافع یا تعامل با مراجع اداری عالی فعال باشد، اما شناسایی زمینه‌مند موقعیت‌های تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی مشخص و نیز در درون جامعه، توجه به روایت ذینفعان اجتماعی در خلق موقعیت‌های تعارض منافع و بازخوانی و رصد تجارب مشخص «انحراف مثبت» در مدیریت تعارض منافع در سازمان‌ها را مدنظر قرار داده است که تحقق نسبی رویکرد دوم است. امید ما این است که به‌تدریج جهت‌گیری فضای سیاست‌گذاری کشور در فهم و مواجهه با تعارض منافع، از رویکرد اول به سمت رویکرد دوم میل پیدا کند.
**این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۷۲ منتشرشده است.
