تعارض منافع واژه‌ای پرکاربرد در متون حقوق اداری است و اغلب از همین نظرگاه به بررسی علل رخ دادن تعارض منافع در دستگاه‌های اداری و راهکارهای پیشگیری و مدیریت آن پرداخته شده است؛ اما بسیاری از کارشناسان اقتصادسیاسی تأکید می‌کنند که در موارد متعددی تصمیمات سیاسی- اقتصادی نادرست منجر به شکل‌گیری بسترهای تعارض منافع سازمانی و فردی شده است که پیامدهای آن نیز صرفاً به اختلال در خدمات سازمان‌های اداری ختم نشده، بلکه بر اقتصاد و تشدید فقر نیز تأثیرگذار بوده است. این کارشناسان معتقدند که «خصوصیسازی نادرست» و «کوچک‌سازی غیراصولی دولت» در اوایل در دهه ۷۰ به شکل‌گیری بسترهای عمیق و گسترده تعارض منافع سازمانی و فردی منجر شده است. در ادامه به بررسی برخی از ریشه‌های تعارض منافع از منظر اقتصاد سیاسی خواهیم پرداخت.
کوچک‌سازی دولت
با مطرح شدن بحث کوچک‌سازی دولت در اوایل دهه ۷۰، بسیاری از سازمان‌های دولتی موظف شدند خودشان هزینه اداره سازمانشان را تأمین کنند. بسیاری از کارشناسان معتقدند با آنکه اصل کوچک‌سازی دولت امری صحیح است، اما اجرای اشتباه و ناقص آن موجب شکل‌گیری تعارض منافع گسترده‌ای در سازمان‌های کشور شده است؛ چراکه بسیاری از وظایف ذاتی سازمان‌ها با وظیفه تأمین درآمد که به آن‌ها واگذار شده بود، در تعارض قرار می‌گرفت.
این سازمان‌ها از یک سو در نقش یک سازمان حاکمیتی باید منافع عمومی را تأمین نموده و از سوی دیگر باید منافع سازمانی خود که همان افزایش درآمد است را دنبال کنند؛ بنابراین ریشه برخی از تعارضات منافع سازمانی آن است که برخی از سازمان‌هایی که وظیفه سیاست‌گذاری و حاکمیتی دارند، به‌واسطه وظایف تحمیل شده، درصدد هستند تا مشابه واحدهای بخش خصوصی عمل کنند. این نوع تعارض منافع ما را به تعریف عام‌تر از تعارض منافع نزدیک می‌کند: «تعارض منافع عبارت از هرگونه فعالیتی است که منجر به ارجحیت منافع شخصی، گروهی و سازمانی بر منافع عمومی شود.»
با آنکه اصل کوچک‌سازی دولت امری صحیح است، اما اجرای اشتباه و ناقص آن موجب شکل‌گیری تعارض منافع گسترده‌ای در سازمان‌های کشور شده است؛ چراکه بسیاری از وظایف ذاتی سازمان‌ها با وظیفه تأمین درآمد که به آن‌ها واگذار شده بود، در تعارض قرار می‌گرفت.
سازمان‌های حوزه مسکن نمونه‌های مناسبی در این زمینه هستند. یک مثال مشخص سازمان ملی زمین و مسکن است که بنا بر تعریف قانون زمین شهری، وظیفه اصلی آن، تملک اراضی دولتی و واگذاری آن طبق سیاست‌هاست؛ اما به این سازمان که یک وظیفه حاکمیتی دارد، وظیفه منابع درآمدیش نیز واگذار شده است. هرچند این موضوع با رویکرد منابع و مصارف بوده و رویکرد هزینه-درآمد یا هزینه-سود در میان نباشد، اما برای سازمان انگیزه‌ای ایجاد می‌شود که به بهای صرف‌نظر کردن از برخی منافع حاکمیتی یا عمومی، درآمد سازمان خود را از طریق افزایش قیمت فروش زمین خود، افزایش دهد.
مثال دیگری از تعارض درآمد و وظایف سازمان‌ها که در اثر سیاست کوچک‌سازی دولت رخ داده است، وظایف متعارض شهرداری‌ها در انجام وظایف ذاتی خود و تأمین درآمد سازمانی خود است. در دهه ۶۰ لایحه‌ای با عنوان خودکفایی شهرداری‌ها در مجلس وقت به تصویب رسید.
درحالی‌که وظیفه ذاتی شهرداری‌ها به‌مثابه یک نهاد حاکمیتی محلی جلوگیری از ساخت‌وسازهای غیرمجاز در شهر است، اما از آنجا که به‌موجب این لایحه شهرداری‌ها درآمد پایدار ندارند و خود موظف به تأمین اداره شهر هستند، ترغیب می‌شوند که بخش عمده‌ای از درآمدهای خود را از محل عوارض تخلفات ساختمانی و جرائم کمیسیون ماده ۱۰۰ و در تضاد با وظیفه ذاتی خود تأمین کنند.
خصوصی‌سازیِ تأمین درآمد و تأثیر آن بر شکل‌گیری تعارض منافع در حوزه مسکن در شهرداری‌ها، سازمان زمین مسکن و حتی دهیاری‌ها نیز قابل مشاهده است. از آنجا که درآمد دهیاری‌ها نیز نه از محل درآمدهای عمومی، بلکه از محل فروش زمین پیش‌بینی شده است، دهیاری‌ها تمایل بیشتری به تغییر کاربری زمین‌ها و ارائه مجوز ساخت‌وساز در زمین‌های کشاورزی برای کسب درآمد بیشتر دارند. ارتبا بین تعارض منافع در حوزه مسکن و افزایش فقر در گزارش کارشناسی با عنوان«فقر و نابرابری در دسترسی به زیرساخت ها: مسکن» به خوبی واکاوی شده است.
برون‌سپاری خدمات به بخش خصوصی
خصوصیسازی به نوع دیگری نیز در ایران موجب شکل‌گیری تعارض منافع در سازمان‌های دولتی شده است. بسیاری از سازمان‌های دولتی که سه وظیفه قاعدهگذاری، نظارت و ارائه خدمات را بر عهده داشتند، از اوایل دهه ۷۰ به برون‌سپاری بخشی از خدمات خود به بخش خصوصی اقدام کردند؛ اما در روند خصوصیسازی خدمات، به برخی از کارکنان و مدیران این سازمان‌ها نیز مجوز ارائه خدمت و تأسیس مراکز خصوصی واگذار شده است.
این امر زمینه درهم‌آمیختگی وظایف ادارات دولتی و بخش خصوصی را فراهم کرد. چراکه سازمان‌های دولتی که با برون‌سپاری خدمات اجرایی خود باید به‌عنوان سیاست‌گذار و ناظر بر بخش خصوصیِ ارائه‌دهنده خدمات ایفای نقش می‌کردند، یک پای مدیرانشان در بخش خصوصی مرتبط با سازمانشان بود. واگذاری خدمات به کارکنان دولتی به‌عنوان بخش خصوصی موجب ایجاد اشتغال بیرونی و سایر اشکال تعارض منافع مانند قاعدهگذاری بر خود و نظارت بر خود شد.
سازمان‌های دولتی که با برون‌سپاری خدمات اجرایی خود باید به‌عنوان سیاست‌گذار و ناظر بر بخش خصوصیِ ارائه‌دهنده خدمات ایفای نقش می‌کردند، یک پای مدیرانشان در بخش خصوصی مرتبط با سازمانشان بود. واگذاری خدمات به کارکنان دولتی به‌عنوان بخش خصوصی موجب ایجاد اشتغال بیرونی و سایر اشکال تعارض منافع مانند قاعدهگذاری بر خود و نظارت بر خود شد.
سازمان بهزیستی مثال خوبی در مورد برون‌سپاری خدمات به بخش خصوصی به‌صورت ناقص است. بهزیستی با هدف افزایش کمیت ارائه خدمات و بهره‌گیری از ظرفیت بخش خصوصی در اوایل دهه ۱۳۷۰ به ارائه مجوز به بخش خصوصی برای تأسیس مرکز و ارائه خدمات بهزیستی مبادرت کرد؛ اما بنا بر گفته مدیران وقت آن سازمان در آن برهه تاریخی، صرفاً افزایش تعداد مراکز ارائه خدمات در اولویت قرار داشت و از تأسیس مرکز خصوصی توسط کارکنان سازمان استقبال می‌شد.
همچنین، به بسیاری از کارکنان این سازمان‌ها نیز مجوز تأسیس مرکز اعطا شد و حتی کارکنان سازمان بهزیستی در اولویت تأسیس مراکز خصوصی بودند؛ اما در نتیجه این روند ناقصِ برون‌سپاری خدمات به بخش خصوصی(یا همان خصوصیسازی)، بسیاری از مدیران دولتی که مرکز خصوصی نیز داشتند، به نظارت بر مراکز خود پرداخته و یا برای مراکز خود قاعدهگذاری کردند. در نتیجه، تعارضات منافع عمیق و گسترده‌ای که در این بستر ایجاد شد موجب کاهش کیفیت ارائه خدمات این سازمان به مددجویان شد. لذا این سازمان با بخشنامه مدیریت تعارض منافع به تاریخ ۱۲/۶/۹۸ به مدیریت و حذف تعارض منافع در رابطه با مراکز خصوصی وابسته به خود، اقدام نموده و درصدد مدیریت و رفع آن برآمد. برای مطالعه بیشتر در این مورد به سایت مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه مراجعه کنید.
بررسی دلایل ساختاری و ریشه‌های شکل‌گیری برخی از تعارضات منافع در کشور، ممکن است موجب ناامیدی از تأثیر قوانین و بخشنامه‌های مدیریت تعارض منافع در مدیریت و حذف بنیادین تعارض منافع در کشور شود؛ اما امیدوارانه یادآوری می‌کنیم که مرور تجربیات کشورهایی مانند آمریکا یا انگلستان که قوانینی بسیار پیشرفته در مدیریت تعارض منافع دارند، این نکته را به ما گوشزد می‌کند که قانون‌گذاری راجع به حذف تعارض منافع یا مدیریت آن امری دفعی و یک‌باره نیست، بلکه فرآیندی طولانی‌مدت و بی‌پایان است.
فرایندی که همواره در تجربیات تمام کشورها با آزمون و خطاها و شکست و موفقیت‌هایی همراه بوده است؛ بنابراین باید امیدوارانه طی مسیر کرد و به خاطر داشت که مسئله تعارض منافع هر کشور در بستری از مسائل اقتصادی-سیاسی و سیر تاریخی همان کشور است و به‌جای پیمودن مسیر دیگران و اجرای راه‌حل آن‌ها، باید به خلق مسیر و ابداع راه‌حل متناسب با ظرفیتها و مسیر پیموده شده، بیندیشیم.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۴۲ منتشر شده است.
