مقدمه
ویتنام در سه دهه اخیر در مسیر توسعه اقتصادی و اجتماعی خود گام‌های بلندی را طی کرده است و در این مسیر از فرآیندهای اصلاحی مشخصی در جبه‌های مختلف اقتصادی، اجتماعی و نهادی استفاده کرده است. این فرآیندها، مطالبه برای کارآمدی بیشتر و پایبندی به اصول در نهادهای عمومی را برجسته می‌کند. از آنجایی که ویتنام می‌خواهد تا سال ۲۰۳۵ به کشوری مرفه با نهادهایی مدرن بدل شود، مدیریت تعارض منافع امری ضروری است زیرا این فرآیند مدرنیزاسیون نهادی مشخص خواهد ساخت که نهادهای دولت و بازار و قوانین و مقررات نسل بعد به چه شکلی خواهند بود. متن پیش‌رو توصیه‌های بانک جهانی و سازمان بازرسی دولت ویتنام برای به حداقل رساندن موقعیت‌های تعارض منافع، بهبود کیفیت نهادی بخش عمومی و پیشگیری از فساد در این کشور است.
یافته‌های پژوهش در مورد تعارض منافع در ویتنام
این پیمایش نشان می‌دهد که موقعیت‌های تعارض منافع به شکل‌های گوناگونی شایع هستند. این شکل‌ها در همه شش گروه فعالیت‌های انجام شده به وسیله کارکنان بخش عمومی اتفاق می‌افتد که محتمل‌ترین آن‌ها در مدیریت تهیه [خرید]، صدور مجوز و تصویب پروژه، استخدام و انتصاب هستند. رایج‌ترین شکل‌های تعارض منافع عبارتند از:
(i ) هدیه دادن؛
) ii ) انجام الطافی برای دوستان و خانواده؛
(iii ) استفاده از اطلاعات داخلی [سازمان] در راستای منافع شخصی؛
به طور کلی، گسترش موقعیت‌های تعارض منافع (اغلب در زمینه‌های تهیه تدارکات، استخدام و انتصاب) توسط کسب‌وکارها و شهروندان نسبت به کارکنان بخش عمومی جدی‌تر گرفته می‌شوند. مهم نیست که علت اصلی چیست، به منظور بازسازی اعتماد کسب‌وکارها و شهروندان نسبت به مدیریت دولتی در ویتنام، این شکاف ادراکی باید پر شود.
نتایج این پژوهش این نگرانی واقعی را نشان می‌دهد که شکل‌های گوناگون تعارض منافع، هنگام تعامل با کارکنان بخش عمومی “قوانین بازی” به حساب می‌آیند. یکی از این “قوانین” هدیه دادن به کارمندان دولت است. مشاغل برای ایجاد مزیت رقابتی، حفظ روابط و مانع شدن از “تبعیض” در زمان انجام رویه‌های اداری دولتی، هدیه هایی می‌دهند.
به همین ترتیب، مبادله هدایا در بین کارکنان بخش عمومی، عموما برای اهداف شخصی انجام می‌شود. این کار به طور فزاینده‌ای به یک “عمل معمول” و “هنجار” بدل شده و در روابط کاری به عنوان “رفتار خوب” شناخته می‌شود. چنین “قوانین بازی” یا “رویه” با مقررات موجود مغایر است و باید به روشی موثرتر مدیریت شود.
مجازات‌های ملایم علیه تخلفات، رهبرانی که نقش الگو را بازی نمی‌کنند و عدم نظارت موثر و ابزارهای نظارتی به عنوان مهم‌ترین عامل‌های تضعیف اجرا بیان شده‌اند. افزون بر این، عدم ایجاد انگیزه برای شهروندان و دیگر کارکنان بخش عمومی در تحقیق، گزارش یا افشای موقعیت تعارض منافع و ضعف در برخورد با موقعیت‌های خاصِ تعارض منافع، همچنان از دلایل مهمِ پایین بودن کارایی مدیریت تعارض منافع هستند.
این پژوهش نشان می‌دهد که اقدامات برای پیشگیری و مدیریت تعارض منافع به طور داخلی در همه نهادهای دولتی کشور ویتنام تدوین داده شده است. با این حال، چنین اقداماتی به خاطر عدم راهنمایی و پشتیبانی اجرایی، اثربخشی پایینی دارد. بر پایه سلسله مراتب، هر چه سطح این ادارات دولتی پایین‌تر باشد، اجرا ضعیف‌تر است. به همین ترتیب، بسیاری از اقدامات مدیریتی تعارض منافع الزامی توسط قوانین اجرایی نشده است. بیش از یک چهارم از کارکنان بخش عمومی تحت پیمایش، پذیرفتند که سازمان‌هایشان برخی از مقررات مدیریت تعارض منافع را اجرا نکرده‌اند.
مجازات‌های ملایم علیه تخلفات، رهبرانی که نقش الگو را بازی نمی‌کنند و عدم نظارت موثر و ابزارهای نظارتی به عنوان مهم‌ترین عامل‌های تضعیف اجرا بیان شده‌اند. افزون بر این، عدم ایجاد انگیزه برای شهروندان و دیگر کارکنان بخش عمومی در تحقیق، گزارش یا افشای موقعیت تعارض منافع و ضعف در برخورد با موقعیت‌های خاصِ تعارض منافع، همچنان از دلایل مهمِ پایین بودن کارایی مدیریت تعارض منافع هستند.
“فرهنگ” عامل موثری در مدیریت تعارض منافع در نظر گرفته نشده است. این نتیجه با دیدگاه‌های شهروندان و کسب‌وکارها همسو است که هدیه‌هایی که عمدتا به کارکنان بخش عمومی داده می‌شود (به عنوان یک شکل رایج از تعارض منافع) “رانت‌جویی” است نه یک “سنت”. “سنت” به عنوان بهانه‌ای است که از آن برخی کارکنان بخش عمومی برای پوشاندن نبود قصد، صداقت و صلاحیت اجرای مقررات دولت، بکار می‌برند.
این مطالعه موقعیت‌هایی از تعارض منافع را ترسیم می‌کند که در آن تعارض منافع بالقوه در بخش دولتی فراگیر شده است و ممکن است در حوزه‌ها و بخش‌های مختلف اتفاق افتد. اقدام‌ها در جهت محدود ساختن موقعیت‌های حقیقی تعارض منافع به شکل ضعیفی اجرا می‌شوند و تخطی‌ها از مقررات تعارض منافع به خوبی مدیریت نمی‌شوند.
یک سیستم مدیریت تعارض منافع کارآمد سیستمی است که به به‌حداقل رساندن ریسک موقعیت‌های تعارض منافع در خدمات دولتی (تعارض منافع بالقوه) کمک می‌کند، «شکاف‌هایی» که ممکن است تعارض منافع (تعارض منافع حقیقی) ایجاد کند را مدیریت می‌کند و این شکاف‌ها را از میان برمی‌دارد و راهکاری برای تشخیص به‌موقع و برخورد قاطع با تخطی‌های مربوط به تعارض منافع ارائه می‌دهد. در بررسی یافته‌ها از پیمایش‌های مختلف و همچنین در بررسی تجربه بین‌المللی مربوطه، سه مجموعه توصیه ارائه می‌شود:
-
افزایش آگاهی از تعارض منافع و مدیریت تعارض منافع
برقراری ارتباط بین کارکنان بخش عمومی، شهروندان و کسب‌وکارها و بهبود آگاهی آنان در مورد تعارض منافع امری حیاتی است. مهم است که کارکنان بخش عمومی در مورد موقعیت‌های تعارض منافع آگاهی داشته باشند و در زمان انجام مسئولیت‌های دولتی از این موقعیت‌ها اجتناب کنند. تعارض منافع می‌تواند بر اهداف توسعه اقتصادی-سیاسی تاثیر داشته باشد، کارآمدی تصمیمات مربوط به اختصاص منابع را کاهش دهد، اعتماد عمومی به حکومت را کاهش دهد و کنترل فساد را دشوارتر سازد. در چشم‌اندازی کوتاه مدت، برقراری ارتباط بهتر با عموم مردم در مورد تعارض منافع و به کار گرفتن مثال‌هایی مشخص از موقعیت‌های تعارض منافع، اقدام‌هایی برای تشخیص، جلوگیری و مدیریت تعارض منافع در برنامه‌های آموزشی کارکنان دولتی مورد نیاز است. در چشم‌اندازی بلندمدت‌تر، آموزش حرفه‌ای و دستورالعمل‌هایی در مورد چگونگی تشخیص، جلوگیری و واکنش نشان دادن به موقعیت‌های تعارض منافع باید تدوین شوند و در استخدام، انتصاب و آموزش و تربیت کارکنان بخش عمومی اجباری شوند.
-
بهبود سیاست و قانون‌گذاری در مورد مدیریت تعارض منافع
این مجموعه از توصیه‌ها شامل تصویب مقررات جدید و اصلاح محدودیت‌های فعلی در مورد تعارض منافع در ویتنام می‌شوند.
الف. تبیین تعارض منافع و تدوین مکانیسم‌هایی برای مدیریت تعارض منافع
به‌کارگیری یک تبیین مورد توافق در مورد تعارض منافع و همچنین مکانیسم‌هایی برای جلوگیری، تشخیص و مدیریت تخطی‌های مربوط به تعارض منافع در چارچوب قوانین حکمرانی عمومی در ویتنام. به طور خاص‌تر، در اصلاحات آینده در قانون مبارزه با فساد، می‌توان مقرراتی در مورد تعارض منافع و مدیریت تعارض منافع اضافه کرد. تبدیل محدودیت‌های مربوط به تعارض منافع به مقرراتی خاص در قانون مبارزه با فساد، سازگاری در درک و تنظیم سیستم‌هایی برای مدیریت تعارض منافع ازجمله مدیریت تخطی‌ها از تعارض منافع را تضمین می‌کند.
در آینده این نیاز وجود خواهد داشت تا قوانین مهم دیگری در ارتباط با حکمرانی بخش عمومی تدوین شوند که با مقررات جدید در مورد مدیریت تعارض منافع تجویز شده در قانون مبارزه با فساد تطابق داشته باشند.
ب. بسط حوزه حکمرانی مقررات قانونی تعارض منافع
در حال حاضر تنها کارکنان بخش عمومی تحت مقررات مربوط به تعارض منافع هستند. کارکنان بخش عمومی می‌توانند از روابط نزدیک خود استفاده کنند تا برای نفع شخصی، موقعیت‌های تعارض منافع را پنهان کنند. بنابراین، علاوه بر اعمال محدودیت‌هایی «شدید» بر کارکنان عمومی، لازم است که حوزه حکمرانی مقررات مربوط به تعارض منافع به نقش‌آفرینان دیگری که با کارکنان بخش عمومی روابط نزدیکی دارند، بسط یابد. این موارد ممکن است شامل همسر، فرزند، خواهر و برادر و والدین شود.
ج. اصلاح مقررات مربوط به هدیه دادن و هدیه گرفتن
برای کاهش ریسک‌ها در بخش عمومی مهم است که مقررات در مورد هدیه دادن و هدیه گرفتن اصلاح شوند. این امر بدین معنی است که کارکنان بخش عمومی از دریافت هدیه به هر شکل و به هر ارزشی منع شوند. این منع به‌ویژه برای کارکنان بخش عمومی که در بخش‌هایی با ریسک بالای تعارض منافع مشغول هستند ازجمله در بخش‌های تدارکات، ارائه مجوزها، استخدام و ارتقای رتبه، مورد نیاز است. بخش‌های دیگر دچار ریسک که نیاز دارند با شهروندان و کسب‌وکارها کار کنند شامل بخش مالیات، گمرک و بازرسی می‌شوند.
هدیه دادن و دریافت هدیه ممکن است در شرایطی استثنائی قابل قبول باشد از جمله در رخدادهای دیپلوماتیک یا دریافت هدیه به نام اداره یا سازمان در جایی که این هدیه ارزش‌های فرهنگی و معنوی را بازنمایی می‌کند. علاوه بر این، مهم است که یک اداره مرکزی مسئولیت پیگیری، دریافت اطلاعات و ارائه گزارش در مورد هدیه دادن و هدیه گرفتن کارکنان بخش عمومی را بر عهده داشته باشد و در قبال تخطی‌ها، مجازات‌هایی معین اعمال کند.
د. اشتغال همزمان و روابط پساشغلی
اگرچه محدودیت‌های عمومی در مورد درگیری در اشتغال بیرونی و فعالیت‌های پسااشتغال در قانون مقامات و کارکنان بخش عمومی و حکم حکومتی شماره ۱۰۲/۲۰۰۷/NĐ-CP (در تاریخ ۱۴ جوئن ۲۰۰۷) مورد اشاره قرار گرفته است، توصیه می‌شود که محدودیت‌هایی خاص و معین در رابطه با ماهیت و استلزامات بخش‌ها و حرفه‌های مختلف اعمال شود. این محدودیت‌ها شامل این امر خواهند شد که کارکنان بخش عمومی پس از بازنشستگی و به چه مدتی در چه حوزه‌هایی نباید مشغول به کار شوند. مقررات مشخص مربوط به تعارض منافع نه تنها به فعالیت اجرایی کمک می‌کند، بلکه همچنین به بهبود شفافیت و پایبندی به اصول در بخش عمومی کمک می‌کند و همچنین مقامات عمومی را از منافع شخصی مشروع خود محروم نمی‌کنند.
ه. تقویت سیستم‌های مدیریت اموال و درآمدها
کاهش تعداد مقامات عمومی که به ثبت اظهارنامه‌های اموال و درآمدها ملزم هستند به این جهت مهم است که مقامات بتوانند تغییرات در اموال و درآمدهای کارکنان بخش عمومی را بررسی کنند. در همین زمان، الزام به اعلام اموال و درآمدها باید در مورد اعضای نزدیک خانواده و مقامات دولتی نیز اعمال شود. یک سیستم اطلاعاتی در مورد اموال و درآمدهای کارکنان بخش عمومی باید ساخته شود و داده‌های در مورد اظهارنامه‌های درآمد و اموال توسط سازمان‌های دولتی به کار گرفته شوند تا تعارض منافع به نحو بهتری شناسایی شود. رابطه بین داده‌های در مورد اظهارنامه‌ها و داده‌های دیگر در مورد کارکنان بخش عمومی و بنگاه‌های کسب‌وکار (به عنوان مثال مالیات) به شناسایی و رسیدگی کارآمد به موقعیت‌های تعارض منافع کمک خواهد کرد.
-
توانمندسازی و ظرفیت‌سازی حکومتی
برای مدیریت کارآمد تعارض منافع در بخش عمومی، لازم است که یک اداره مرکزی، مدیریت تعارض منافع را برعهده بگیرد. این اداره مرکزی با همکاری با ادارات مسئول مدیریت کارکنان عمومی فعالیت‌هایی را سازماندهی خواهد کرد که به افزایش آگاهی در مورد تعارض منافع و مدیریت تعارض منافع و همچنین ارزیابی اجرا و فراهم‌سازی توصیه‌های سیاستی برای تقویت مقررات کمک خواهد کرد.
به همین ترتیب، مبادله هدایا در بین کارکنان بخش عمومی، عموما برای اهداف شخصی انجام می‌شود. این کار به طور فزاینده‌ای به یک “عمل معمول” و “هنجار” بدل شده و در روابط کاری به عنوان “رفتار خوب” شناخته می‌شود. چنین “قوانین بازی” یا “رویه” با مقررات موجود مغایر است و باید به روشی موثرتر مدیریت شود.
این اداره مرکزی، موارد مختلف مربوط به تعارض منافع و تخطی‌ها را بررسی و مدیریت خواهد کرد و راه‌حل‌هایی برای مقابله با این موارد پیشنهاد خواهد داد.
علاوه بر این، توسعه سیستمی که بازخوردها را جمع‌آوری کند و به گزارش‌های موارد تعارض منافع از نهادهای مختلف و از خود کارکنان بخش عمومی واکنش نشان دهد، باید یک اولویت باشد. این پیمایش نشان می‌دهد که کارکنان بخش عمومی تمایلی ندارند با مشکلات مواجه شوند یا تصور می‌کنند که شکایت‌ها و گزارش‌هایشان بلااستفاده هستند. این امر ممکن است مهم‌ترین مانع پیش روی گزارش موارد تعارض منافع باشد. بنابراین، یک مکانیسم موثر باید اقدام‌هایی حمایتی و محرمانه را همراه با مجراهایی مناسب برای دریافت اطلاعات و پاسخ به بازخوردها و شکایت‌ها فراهم سازد. این موارد باید تضمین کنند که مردم از عمل متقابل در برابر افشاگریشان هراسی نداشته باشند. علاوه بر این، نقش نظارتی عموم مردم، جامعه مدنی و رسانه‌ها در مدیریت تعارض منافع به طور خاص و خدمات عمومی به طور کلی نیز باید تقویت شود.
*این یادداشت در روز شنبه چهاردهم تیر ماه در روزنامه اعتماد منتشر شده است.
