سال‌هاست که استقلال بانک مرکزی از دولت به عنوان یکی از چالش‌های عمده نظام بانکی ایران معرفی می‌شود. با این حال به طور متداول این مشکل تحت عنوان تعارض منافع در بانک مرکزی صورت‌بندی نمی‌شد. اما اگر نگاهی به انواع تعارض منافع داشته باشیم، آنگاه به سادگی می‌توانیم عدم استقلال بانک مرکزی از دولت را به عنوان اتحاد قاعده‌گذار و مجری صورت‌بندی کنیم. این تعارض منافع در بانک مرکزی مشکلات عدیده‌ای برای اقتصاد ایران به بار می‌آورد.
اتحاد قاعده‌گذار و مجری چیست؟
در ادبیات تعارض منافع، اتحاد قاعده‌گذار و مجری زمانی رخ می‌دهد که افراد برای خود قاعده‌گذاری کنند. حقوق‌های نجومی در ایران مشهورترین پیامد این نوع تعارض منافع بوده‌اند. به عبارت ساده در این نوع تعارض منافع افراد برای خود قاعده‌گذاری می‌کنند و در چنین شرایطی به صورت بدیهی به جای آنکه منافع عمومی را مورد توجه قرار دهند، منافع شخصی خود را وارد قاعده‌گذاری می‌کنند.
چنین چینشی در شورای پول و اعتبار به صورت بدیهی به تصویب سیاست‌هایی منجر می‌شود که منافع هئیت دولت را تامین کند. این در حالی است که اساسا استقرار بانک‌های مرکزی خارج از ساختار دولت‌ها برای جلوگیری از همین موضوع است.
این نوع تعارض منافع در هر سطحی که اجازه قاعده‌گذاری به افراد داده می‌شود، امکان شکل‌گیری دارد. برای مثال نمایندگان مجلس در پارلمان به جای آنکه منافع ملی را مورد توجه قرار دهند، برای آنکه بتوانند آرای حوزه انتخابیه خود را حفظ کنند، منابع عمومی را به صورت ناکارآمد در حوزه انتخابیه خود هزینه می‌کنند. این امر در نهادهای سیاست‌گذار همانند بانک مرکزی، وزارتخانه‌ها و غیره نیز رخ می‌دهد، اما محدود به آن نیست. حتی رده‌های اداری متوسط نیز ممکن است با تعارض منافع از نوع اتحاد قاعده‌گذار و مجری مواجه شوند (همانند رئیسی که دستور می‌دهد اتاق محل کار وی به صورت غیرهنجار تزئین شود).
این نوع تعارض منافع در بانک مرکزی نیز به صورت عریانی خودنمایی می‌کند و پیامدهای جدی پولی و مالی برای تمام شهروندان دارد. در این تعارض منافع بانک مرکزی بخشی از سیاست‌های دولت را تعیین و راهبری می‌کند، اما بخاطر آنکه بانک مرکزی هیچ استقلالی از دولت ندارد، عملا دچار اتحاد قاعده گذار و مجری می‌شود.
اتحاد قاعده‌گذار و مجری در شورای پول و اعتبار
بر اساس قانون پولی و بانکی ایران مصوب ۱۳۵۱ سیاست‌گذاری مباحث پولی و مالی بر عهده بانک مرکزی گذاشته شده است. این سیاست‌گذاری‌ها از طریق شورای پول و اعتبار انجام و بانک مرکزی موظف به اجرای آن است. برای مثال میزان تعیین نرخ بهره، تعیین سیاست‌گذاری‌های ارزی، اجازه صدور اوراق قرضه و مواردی مشابه آن باید با تصویب شورای پول و اعتبار باشد.
بدیهی است که اگرچه مجری این سیاست‌ها بانک مرکزی است، اما آنکه باید از این سیاست‌ها تمکین کند و تاثیر شدیدی از قواعد وضع شده می‌پذیرد، دولت است. در بیشتر کشورهای دنیا و بخصوص کشورهای پیشرفته مکانیزم‌های قابل توجهی برای جلوگیری از تعارض منافع در بانک مرکزی اتخاذ شده است؛ اما در ایران ترکیب شورای پول و اعتبار به نحوی است که عملا منجر به اتحاد قاعده‌گذار و مجری می‌شود.
اعضای شورای پول و اعتبار بانک مرکزی شامل وزرای اقتصاد و تعاون و دو وزیر دیگر به انتخاب هئیت دولت، رئیس بانک مرکزی، رئیس سازمان برنامه و بودجه، دادستان کل، سه نماینده مجلس، روسای اتاق‌های بازرگانی و تعاون و دو متخصص می‌شود. دو متخصص پولی و بانکی (به عنوان مستقل‌ترین افراد شورا) تنها دو سال در این منصب می‌مانند و برای حضور مجدد باید دوباره انتخاب شوند.
چنین چینشی در شورای پول و اعتبار به صورت بدیهی به تصویب سیاست‌هایی منجر می‌شود که منافع هئیت دولت را تامین کند. این در حالی است که اساسا استقرار بانک‌های مرکزی خارج از ساختار دولت‌ها برای جلوگیری از همین موضوع است.
پیامدهای تعارض منافع در بانک مرکزی
اتحاد قاعده‌گذار و مجری در بانک مرکزی تبعات اقتصادی جدی برای تمام شهروندان یک جامعه از زنان خانه‌دار تا سرمایه‌گذاران و کارفرمایان دارد. حداقل سه مکانیزم تاثیرگذاری این نوع تعارض منافع بر اقتصاد را می‌توان شناسایی کرد در صورت رفع آن بخش بزرگی از مشکلات اقتصادی مرتفع خواهد شد.
اول آنکه اتحاد قاعده‌گذار و مجری باعث افزایش کسری بودجه و در نتیجه تورم فزاینده می‌شود. در کشورهایی که این تعارض منافع مدیریت شده است دولت‌ها به راحتی نمی‌توانند از مکانیزم انتشار پول بدون پشتوانه یا انتشار اوراق قرضه استفاده کنند. در نتیجه کسری بودجه برای آنها چالشی جدی خواهد بود. عدم مدیریت این نوع تعارض منافع در ایران موجب شده است که دولت‌ها بدون نگرانی از تامین منابع مالی، بودجه‌هایی را در مجلس تصویب کنند که از همان ابتدا مشخص است با کسری مواجه خواهند بود.
انتشار پول بدون پشتوانه برای تامین کسری بودجه به معنای مالیات از ضعیف‌ترین گروه‌های اجتماعی است. به عبارت دیگر تورم پیامد گریزناپذیر انتشار پول بدون پشتوانه است. ارزش سرمایه غیرنقدی گروه‌های پردرآمد همراه با تورم افزایش پیدا می‌کند، اما کسانی که هیچ نوع کالای سرمایه‌ای منقول و غیرمنقول از جمله مسکن، خودرو یا چیزهای دیگر ندارند (یعنی ضعیف‌ترین‌ها) با کاهش شدید قدرت خرید مواجه می‌شوند.
مکانیزم دیگر، استفاده از سیاست‌های بانک مرکزی برای لاپوشانی ناتوانی دولت در مدیریت اقتصادی است. یکی از مشهورترین این سیاست‌ها جلوگیری از افزایش قیمت ارز به صورت طبیعی است. به زبان ساده دولت برای آنکه ناتوانی اقتصادی خود را لاپوشانی کند از افزایش تدریجی قیمت ارز، یعنی سیاست نرخ ارز شناور، جلوگیری کرده و با اعلام نرخ رسمی غیرواقعی، قیمت ارز را ثابت نگه می‌دارد. این سیاست در کنار سایر مولفه‌ها همچون خلق پول بانک‌ها (که آن نیز نتیجه لاپوشانی ناتوانی اقتصادی دولت است)، هر از چندگاهی به جهش‌های قیمت و ایجاد بحران در جامعه منجر می‌شود.
جالب آنکه این نوع تعارض منافع در بانک مرکزی حتی بر توان نظارتی آن نیز تاثیر می‌گذارد. برای مثال یکی از مقامات سابق بانک مرکزی بیان می‌کند بخشی از عدم نظارت بانک مرکزی بر شبکه بانکی (به خصوص در مواردی شامل جذب سپرده بیش از مقدار قانونی) بخاطر جمع کردن نقدینگی از جامعه است.
سایر کشورها برای مدیریت این تعارض منافع چه کرده‌اند؟
وجود میزان کارآمدی از استقلال بانک مرکزی نسبت به دولت سیاست اصلی بیشتر کشورها بوده است. در ادامه این مقاله به تشریح مدیریت تعارض منافع اتحاد قاعده‌گذار و مجری در ایالات متحده و کانادا پرداخته می‌شود. نظام ذخیره فدرال یکی از مستقل‌ترین ساختارهای بانک مرکزی در جهان است، اما بانک کانادا را می‌توان دارای حد قابل قبولی از استقلال دانست.
اتحاد قاعده‌گذار و مجری باعث افزایش کسری بودجه و در نتیجه تورم فزاینده می‌شود. در کشورهایی که این تعارض منافع مدیریت شده است دولت‌ها به راحتی نمی‌توانند از مکانیزم انتشار پول بدون پشتوانه یا انتشار اوراق قرضه استفاده کنند.
کمیته بازار باز در فدرال رزرو وظیفه سیاست‌گذاری‌های پولی در ایالات متحده را بر عهده دارد. این کمیته از ۱۲ عضو تشکیل شده است که هفت عضو آن را رئیس‌جمهور با تایید سنا انتخاب می‌کند و پنج نفر از آنان روسای بانک‌های منطقه‌ای فدرال رزرو هستند. از این پنج عضو، بانک منطقه‌ای نیویورک همواره ثابت است و چهار عضور دیگر به صورت دوره‌ای از میان ۱۱ بانک منطقه‌ای انتخاب می‌شوند.
این فرایند سه مکانیزم استقلال قاعده‌گذار از مجری را تضمین می‌کند. اول آنکه اعضای انتخاب شده توسط رئیس جمهور باید به تایید سنا برسند، دوم آنکه با تمام انتخاب‌های روسای جمهور همچنان پنج عضو استقلال کامل از دولت دارند؛ سوم و مهم‌ترین مکانیزم آنکه دوره انتصاب هر عضو ۱۴ سال است و رئیس جمهور هر دو سال با پایان مدت عضویت یکی از اعضا، تنها می‌تواند جایگزینی برای وی انتخاب کند. به زبان ساده رئیس جمهور نمی‌تواند اعضای کمیته را عزل کند و در کل دوره ریاست خود می‌تواند تنها دو عضو را انتخاب کند. یعنی به هیچ وجه امکان تغییر ترکیب کمیته بازار باز را ندارد.
کانادا اما ساختاری سهلگیرانه‌تر دارد. شورای مدیریت بانک کانادا مسئول سیاست‌گذاری پولی در این کشور است. این شورا متشکل از رئیس بانک، معاون ارشد وی و چهار معاون دیگر بانک کانادا است. اگرچه بر اساس قانون بانک کانادا، رئیس بانک باید توسط هئیت مدیره انتخاب و مورد تایید نماینده سلطنتی باشد، اما رئیس بانک کانادا به صورت سنتی توسط وزیر اقتصاد تعیین می‌شود. با این حال چند نکته تا حدی از وجود تعارض منافع جلوگیری می‌کند. ابتدا آنکه اعضای این شورا نباید نماینده سنا، مجلس، کارمند دولت فدرال، بخش عمومی یا ادارت استانی، عضو نظام بانکداری و پرداخت الکترونیک کانادا، معامله‌گر اوراق قرضه و برخی موارد دیگر باشند. علاوه بر این دولت نمی‌تواند رئیس بانک را تا پایان دوره عزل کند.
