آیا متاثر از ویژگی‌های بوروکراتیک ایران است که برای نمونه باعث شده در فاصله سال‌های ۵۷ تا ۸۰، جمعیت زیر خط‌فقر مطلق تقریبا به یک‌چهارم و از ۴۵درصد براساس آمارهای رسمی به ۱۱درصد در سال۸۱ می‌رسد یا مسائل دیگری هم دخیل بوده است؟ براساس تجربه‌های پژوهشی سال‌های اخیر، جالب است بدانید در اکثر نقدهایی که به سیاست‌ها و عملکردها وارد می‌شود، در نگاه دولتمردان به منزله نقاطی روشن در کارنامه کاری‌شان ارزیابی می‌شود. برای مثال، در حوزه آموزشوپرورش بررسی‌ها و مطالعات نشان می‌دهد که مدیران و وزرای پیشین آموزشوپرورش درباره خرید خدمت، ارزیابی کاملا متفاوتی با روندهای پذیرفته شده جهانی داشته‌اند. در دنیا مدت‌هاست اکثر کشورها و سیاست‌گذاران به این نتیجه رسیده‌اند که خرید خدمات، سیاستی غلط است و پیامدهای سنگینی برای نظام آموزش و پرورش خواهد داشت. یا اینکه این باور پذیرفته شده که مدرسه نهادی اجتماعی است و نباید به تجارت‌خانه و بنگاه اقتصادی دگردیسی پیدا کند. جالب است که هم‌اکنون در ایران مدارس این امکان را دارند که با اعلام مازاد فضا، تغییر کاربری بدهند و فروشگاه و فضای تجاری بسازند. زمانی که در این رابطه با مدیران و سیاست‌گذاران صحبت می‌شود، با افتخار می‌گویند در تهران چندصد مغازه از این طریق ایجاد شده است. این نشان می‌دهد که به لحاظ رویکردی چقدر تفاوت وجود دارد و جالب‌تر اینکه هیچ قانون مصوبی برای این قبیل سیاست‌ها نداریم. حتی در برخی حوزه‌ها که بوروکراسی وجود دارد و رویکردها هم مشخص است، متناسب با مفهوم تسخیرشدگی کاری که می‌خواهد انجام شود، به بهترین نحو ممکن صورت می‌گیرد. برای مثال، نظام بوروکراسی در حوزه‌ای که میل به آن دارد، ۳۵هزار میلیارد تومان منابع برای ساماندهی موسسات مالی غیرمجاز آزاد می‌کند، اما همین بوروکراسی وقتی که بناست ۲۰۰میلیارد تومان در سال به تهیه و توزیع شیر در مدارس اختصاص دهد، با این بهانه که کارایی ندارد یا فسادزاست، در برابر آن مقاومت کرده و تن نمی‌دهد. یکی از بحث‌های جدی در این حوزه، ظرفیت‌سازی برای دولت است. تجربه تقریبا ۲۰ساله اخیر حکایت از آن دارد که ما هر وقت از اصلاح دولت و نظام اداری حرف زدیم، به دو استراتژی و سیاست محدود شدیم. اول اینکه اصلاح نظام اداری را به کوچک‌سازی یا منطقی‌سازی‌اندازه دولت محدود کردیم که خود یکی از عوامل گسترش فساد و ضعیف‌تر شدن دولت بوده است. یعنی ما به نام توانمندترکردن دولت، اتفاقا از دولت ظرفیت‌زدایی کرده‌ایم. دوم اینکه هروقت حرف از اصلاح دولت به میان آمده، مسئله با مجموعه‌ای از جمع و تفریق‌ها و ادغام‌ها و تفکیک‌های ساختاری تقلیل داده شده است. با اینکه مطالعات ثابت کرده‌اند که اکثر ادغام‌ها و تفکیک‌ها ناموفق بوده‌اند، اما هروقت بحث از اصلاح نظام اداری شده، دوباره سراغ ادغام یا جداسازی‌ها رفته‌ایم. شواهد بسیاری در اثبات حاکمیت رویکرد دولت‌زدایی در دسترس است. برای مثال، گزارش‌های بانک مرکزی نشان می‌دهد شاخص نسبت بودجه عمومی دولت به تولید ناخالص داخلی که یکی از دو مولفه مرسوم در محاسبه‌اندازه دولت است، از ۴۸درصد در سال۵۵ به حدود ۲۲درصد در سال۸۵ رسیده است. اگر دقیق‌تر شویم درمی‌یابیم که این ظرفیت‌زدایی دولت عموما در حوزه‌هایی مانند آموزش، بهداشت، تامین‌اجتماعی و… بوده و عقب‌نشینی در این حوزه‌ها به گسترش فقر و نابرابری در جامعه منجر شده است. تلخ‌تر اینکه این شاخص سال‌به‌سال کاهش می‌یابد و چه بسا در حال حاضر به حدود ۱۴درصد هم رسیده باشد. شاخص دوم، نسبت کارکنان دولت به کل شاغلان است که در این شاخص نیز براساس گزارش‌های سازمان بین‌المللی کار، ایران یکی از کوچک‌ترین دولت‌های دنیا را دارد. طبق گزارش ILO، این نسبت در حال حاضر ۱۶درصد است که از میانگین ۳۸درصد کشورهای اروپایی بسیار کمتر است. بنابراین می‌توان گفت در ایران اساسا اصلاح و توانمندسازی دولت به کوچک‌سازی دولت و ظرفیت‌زدایی از آن محدود شده است. در حقیقت ما دولتی داریم که در حوزه‌هایی که باید مداخله کند و حضور داشته باشد، غایب است و برعکس در حوزه‌هایی که حضور دولت توصیه نمی‌شود، نقش‌آفرینی در حد گسترده و حداکثری است. مفهومی که می‌توان از آن برای توضیح وضع دولت در ایران استفاده کرد، تسخیرشدگی دولت است. تسخیر به زبان ساده، وضعی است که در آن گروه‌هایی خاص و صاحب قدرت و نفوذ، فضای خاکستری برای خود ایجاد می‌کنند تا بتوانند روند سیاست‌گذاری‌های عمومی را از حول منافع جمعی به سمت منافع خصوصی و انحصاری خودشان سوق بدهند.
برای مثال، امروزه سازمان جهانی بهداشت به کشورها توصیه می‌کند مدیران وزارتخانه‌های بهداشت و سلامت را از میان پزشکان انتخاب نکنند. چراکه وزارت بهداشت وزارتخانه‌ای اجتماعی با کارکردهای اجتماعی است. در ایران، اما اغلب کسانی که به سیاست‌گذاری حوزه سلامت مشغول‌اند، خودشان مالکان مراکز درمانی خصوصی، سهامداران شرکت‌های داروسازی و تجهیزات پزشکی و… هستند. نوع دیگری از تسخیرشدگی گونه پنهان آن است. این تسخیرشدگی علنی نیست، اما فضایی خاکستری ایجاد می‌کند و در حوزه‌هایی از عرصه سیاست‌گذاری به‌طور مداوم بر روندهای خاص سیاست‌گذارانه در راستای منافع برخی ذی‌نفعان تاثیر می‌گذارد. طبیعتا در این راه از ابزار رسانه و دیگر ابزارها استفاده می‌کنند و با سرکوب گفتمان‌های رقیب، امر را بر همه مشتبه می‌کنند که گویی راه درست همان است که در رسانه‌ها گفته می‌شود. برای مثال، همه پذیرفته‌اند که خصوصی‌سازی سلامت و آموزش، سیاستی درست است در حالی که حتی بازار آزادترین اقتصادها هم حوزه‌هایی مانند آموزش و بهداشت را به بازار و بخش خصوصی نمی‌سپارند. نکته این است که هرچه شکاف درآمد و تمرکز ثروت افزایش یابد، خطر تسخیر سیاست‌گذاری نیز بالاتر می‌رود. مثال بارز آن، طرح تحول نظام سلامت است که آن‌چنان تمرکز ثروت را در گروه‌های خاصی از پزشکان افزایش داد که راه هرگونه اصلاح نظام سلامت را مسدود کرده. چراکه حجم منافع آن‌قدر زیاد شده که میل به تسخیرشدگی شدت پیدا کرده است.
تسخیر سیاست‌گذاری موجب افزایش بی‌اعتمادی به دولت و گسترش ناامیدی جمعی، بالارفتن بی‌تفاوتی سیاسی و رادیکالیزه شدن نگرش مردم نسبت به شرایط خودشان و دولت می‌شود. به معنای دیگر، تداوم این وضعیت منجر به فرسایش قراردادهای اجتماعی می‌شود، به هم‌بستگی اجتماعی به‌شدت آسیب می‌زند و اعتبار و مشروعیت دولت را نیز با چالش جدی روبه‌رو می‌کند. تسخیر سیاست‌گذاری در عین حال منجر به بدتخصیصی منابع هم می‌شود، فعالیت‌های رانت‌جویانه را تشدید می‌کند و از طرفی باعث می‌شود نابرابری‌های اجتماعی به‌خصوص در حوزه‌های اجتماعی مدام بازتولید و تشدید شوند و در نهایت مسیر اصلاحات را مسدود می‌کند.
منبع:
- هفته نامه آتیه نو/۱۵ اردیبهشت ۹۸
