قبل از پرداختن به مفاهیم اصلی ساختار این یادداشت، باید اشاره کرد که بر اساس علم مدیریت بحران، کنترل بحران در سه برهه پیش، حین و پس از آن مدیریت می‌شود. در تمام این موارد توانمندی اجرائی دولت و جامعه نقشی اساسی در کاهش آسیب‌ها دارد. اولین نشانه ناکامی دولت در مدیریت بحران با انتقادهای اساسی افکار عمومی به چرایی غافلگیری نهادهای اجرائی و عدم پیش‌بینی وقوع سیل بود، این مسئله قبلا درباره توفان‌های شدید تهران نیز خود را نشان داده بود. انتقاد رئیس‌جمهور از سازمان هواشناسی دالی بر تأیید این ناتوانی است. دومین بروز ناتوانی از زبان افراد درگیر در بحران خود را نشان داد، این ناکامی بیشتر ناظر بر امدادرسانی به این مناطق بود. در اکثر تصاویر و فیلم‌هایی که در شبکه‌های اجتماعی دست به دست می‌شد، نشانی از نیروهای امدادی نبود و تنها مردمی بودند که به صورت خودجوش در صحنه حاضر شده بودند، اخبار عجیب غیبت استاندار گلستان نیز مزید بر این احساس شد. البته هم‌زمانی وقوع سیل با تعطیلات نوروزی که پیک عملیات سازمان‌های امدادی و پراکندگی آنها در تمام نقاط کشور است را نمی‌توان نادیده گرفت. علاوه بر این مدیریت غیرکارشناسی، دستورهای خلق‌الساعه و عدم فرماندهی واحد نیز نشان‌دهنده ضعف شدید در عملیات میدانی بود. درباره مدیریت پیش از حادثه نیز علاوه بر ناتوانی سازمان هواشناسی، تنها هفت روز پس از سیل در آق‌قلا مقاله‌ای در شبکه‌های اجتماعی دست به دست شد که وقوع فاجعه ناشی از سیل در آق‌قلا را پیش‌بینی کرده بود. علاوه بر این دو روز پس از حادثه دروازه قرآن شیراز تأثیر احداث خیابان در مسیل نیز ناکامی سازمان‌های مرتبط در مدیریت پیش از حادثه- در این مورد تولید حادثه- را نشان داد. موضوع قابل توجه دیگر بحران مدیریت کمک‌های مردمی است. پیش‌تر نیز هجوم مردم به سمت کرمانشاه برای کمک، امدادرسانی را مختل کرده بود، کمک‌های پراکنده به سلبریتی‌ها و ناتوانی در نظارت بر آنها نیز بخشی از ضعف سازمان‌های مدنی را نشان داد. مسئله کمک‌های مردمی آنچنان تبدیل به معضل شد که رئیس دستگاه قضا مجبور به مسدودسازی برخی حساب‌ها و اعلام ضرورت دریافت مجوز از نهادهای مرجع در این حوزه شد. ناتوانی دولت و جامعه در تمام ابعاد توضیح داده‌شده، نقش اساسی دارد. این ناتوانی در تمام سه حوزه پیش، حین و پس از بحران اهمیت حیاتی دارد. پیش از بحران حداقل در سه سطح آمادگی برای مواجهه ضروری است. در سطح اول دستگاه‌های امدادی باید مهارت‌های لازم را کسب کرده باشند، امکانات لازم برای مدیریت بحران را تدارک دیده باشند، پروتکل‌های لازم را تعیین و تمرین کرده باشند. تک‌تک این گزاره‌ها نیازمند توانمندی اجرائی بالای دولت است. آموزش مؤثر دستگاه‌های امدادی، ارزیابی سطح عملکرد دستگاه‌های امدادی پیش از وقوع حوادث، تدوین گزارش‌های همه‌جانبه و انتشار عمومی آن برای بهبود عملکرد و استفاده از این تجربیات در دوره‌های آموزشی بخشی از توانمندی‌های ضروری دستگاه‌های اجرائی است.
بر اساس تقسیم‌بندی فعالیت‌های دولت از منظر ملزومات توانمندی اجرائی پنج نوع فعالیت از یکدیگر متمایز شده است که شامل سیاست‌گذاری، اقدامات آمادی (لجستیک)، ارائه خدمات فراگیر، تحمیل شدید تکالیف الزام‌آور و هسته سخت است[۱]. فعالیت‌های مطرح‌شده در قسمت بالا ترکیبی از فعالیت‌های آمادی و ارائه خدمات فراگیر محسوب می‌شود، یعنی این اقدامات نیازمند افراد فراوانی است که نیروها را آموزش می‌دهند، بر اساس استانداردهای بین‌المللی پروتکل‌هایی را تدارک می‌بینند، نیروها را ارزیابی می‌کنند و… . برای این اقدامات ملزوماتی فراتر از اقدامات تکنیکی نیاز است، افرادی که بتوانند بر اساس تشخیص خود با توجه به نیازهای محلی، پروتکل‌ها و آموزش‌های ضروری را تهیه کنند. در سطح دوم دستگاه‌های دولتی باید بتوانند با اقدامات پیشگیرانه خطرات بحران را کاهش دهند، بخش بزرگی از این اقدامات در حیطه تحمیل شدید تکالیف الزام‌آور است. سخت‌گیری برای ساخت مسکن مقاوم، جلوگیری از نابودی مراتع، تکلیف سازمان‌های محلی برای تهیه نقشه ریسک و… تنها بخشی از این موارد است
دلایل متنوعی برای پیچیدگی این فعالیت‌ها وجود دارد. امکان همدستی نیروهای دولتی و متخلفان، ضرورت آموزش نیروهایی که بتوانند در موارد متعدد با قوه تشخیص خود ابتکار عمل داشته باشند، مهارت اقناع افکار عمومی برای توجه به قوانین سختگیرانه و… تنها بخشی از دشواری‌های حاکمیت در این بخش است. در سطح سوم آموزش شهروندان برای مواجهه با شرایط بحرانی است. این بخش شامل مواردی همچون آموزش کمک‌های اولیه، تدارک لوازم ضروری برای شرایط بحران، آموزش مواجهه با بحران‌های مختلف همچون زلزله، سیل، توفان و…، یادآوری تلفن‌های ضروری، پناهگاه‌های محلی، نحوه استفاده از پناهگاه‌های محلی و… است. بخش بزرگی از تلفات روزهای اخیر مربوط به ناآگاهی آحاد مردم از این مسائل است، تصاویر متعدد از مردم که برای فیلم‌برداری خود را در خطر می‌اندازند تنها کوچک‌ترین بروز این ناکامی است. تمام مواردی که در بالا مطرح شد، فقط مربوط به حاکمیت نیست. بخش بزرگی از مواجهه با بحران بر دوش جامعه است و توانمندی جامعه نقش بسزایی در کنترل بحران دارد. ارائه یک نمونه برای درک توانمندی جامعه و تشکل‌های آن می‌تواند اهمیت آن را به ما نشان دهد. عدم ساختار مناسب سازمان‌های غیردولتی در پوشش بحران‌ها و شفاف‌نبودن حسابرسی آنان در بحران‌های اخیر سبب شد قوه قضائیه از ورود منابع مالی به حساب‌های آنان جلوگیری کند. بدون‌شک اقدام قوه قضائیه با توجه به عدم التزام شفاف‌سازی حساب‌های مالی در سازمان‌های غیردولتی درست بوده است. از طرف دیگر این ناتوانی تشکل‌های غیردولتی، به‌خصوص در زلزله کرمانشاه باعث هدایت کمک‌های مردمی به سمت سلبریتی‌ها و اشخاص که مسلما برنامه عملیاتی برای هزینه این کمک‌ها ندارند، شد. از طرف دیگر ناتوانی تشکل‌های غیردولتی و جامعه مدنی باعث ناکامی آنها در مواجهه با اقدامات تشدیدکننده بحران شد. ازبین‌رفتن محیط زیست در شمال کشور، ناتوانی در جلوگیری از ساخت خیابان در مسیل و… تنها بخش کوچکی از ناتوانی‌های ساختاری جامعه است. علاوه‌براین در بسیاری از کشورها اجتماعات محلی در مدیریت بحران نقشی اساسی دارند. این اجتماعات که اطلاعات دقیقی در نقاط خطر محله، ساکنان محله و … دارند، بستر مناسبی برای وصل‌شدن به گروه‌های امدادی هستند. لوازم ضروری مانند چادر، غذا، لوازم بهداشتی و … از طریق این گروه‌ها به دست ساکنان محله می‌رسد و از شکل‌گیری صف‌های بزرگ یا اخلال در خدمات‌رسانی جلوگیری می‌شود؛ برای مثال در برخی محلات، تشکل‌های محلی اطلاعات ضروری مانند تعداد نفرات هر خانه، محل خواب آنان و … را دریافت می‌کنند، سالن‌های محلی در شرایط بحران تبدیل به سوله مدیریت بحران شده و خدمات به صورت متمرکز از این مراکز ارائه می‌شود. علاوه‌براین سازمان‌های غیردولتی بخش بزرگی از بار آموزش به شهروندان را می‌توانند به دوش بگیرند. پیچیده‌ترین اقدامات مدیریت بحران مربوط به مرحله حین بحران است. اگرچه بخش بزرگی از موفقیت این بخش مربوط به قبل از آن و تمرین‌ها و تدارکات پیشینی است، اما مدیریت میدانی در این زمان اهمیت حیاتی دارد. به نظر می‌آید قسمتی از فعالیت‌های این بخش مربوط به «هسته سخت» است. اگرچه پروتکل‌ها به عوامل حاضر در صحنه اجازه می‌دهند بر اساس رویه‌های ازپیش‌شناخته‌شده عملیات را پیش ببرند، اما با توجه به بافتار اختصاصی هر بحران امکان دارد مدیریت بحران را بیش از همیشه دشوار کند؛ برای مثال ارتفاع پست شهر آق‌قلا (شش متر بیشتر از سطح دریای خزر)، فرایند خروج آب از مناطق را دشوار کرده است. این دشواری آنچنان قابل لمس بوده که رئیس‌جمهور در جلسه مدیریت بحران استان خوزستان به صورت مستقیم به آن اشاره کرده است. چنین شرایطی ضرورت توانمندی دولت برای فعالیت‌هایی از جنس «هسته سخت» را ضروری می‌کند. در این حوزه نیز توانمندی جامعه مدنی تأثیرگذار است. نظام اطلاع‌رسانی قوی، وجود نهادهای مدنی تخصصی مواجهه با بحران، هدایت هدفمند کمک‌های مردمی در سازمان‌های غیردولتی، شهروندان آموزش‌دیده برای مواجهه با بحران، نیروهای داوطلب آموزش‌دیده و… فرایند امدادرسانی در حین بحران را تسهیل خواهد کرد؛ برای مثال تجربه سازمان‌های غیردولتی خرد در مواجهه‌های اخیر خود منجر به آن شد که بخش بزرگی از کمک‌های مردمی در زلزله کرمانشاه به پدهای بهداشتی اختصاص داده شود. بااین‌حال مهم‌ترین رکن جامعه توانمند در زمان بحران آن است که سازمان‌ها و تشکل‌های مدنی آنچنان قوی و قابل اعتماد باشند که آحاد مردم ضرورتی به حضور مستقیم- مگر افراد آموزش‌دیده و به درخواست نهادهای متولی- در مناطق بحران‌زده ندیده و کمک‌های خود را از طریق این تشکل‌ها به آسیب‌دیدگان برسانند.
گام سوم و نهایی در مدیریت بحران مجموعه اقدامات پس از حادثه و برای بازگرداندن شرایط زندگی آسیب‌دیدگان به حالت معمول است. ارائه خدمات درمانی و روان‌شناختی (برای کاهش آلام جسمی و روانی آسیب‌دیدگان)، اعطای کمک‌های بلاعوض و وام‌های بدون‌بهره برای بازسازی خسارت‌های واردآمده، تهیه گزارش عملکرد دولت در مواجهه با بحران و انتشار عمومی آن و … از عمده اقدامات این بخش است. خوشبختانه این حوزه از فعالیت‌های حاکمیت در سطح آمادی (لجستیک) بوده و حداقل توانایی ممکن برای اجرا را می‌خواهد. اگرچه رصد زلزله‌زدگان سرپل‌ذهاب به صورت عریانی نشان‌دهنده ضعف‌های اساسی در این بخش است. مهم‌ترین وظیفه جامعه در این زمان مطالبه‌گری از دولت و سازماندهی و تقویت خود با وجود فشارها و مضایق موجود است. این مطالبه‌گری در دو سطح خود را نشان می‌دهد؛ ابتدا مطالبه تحقیق و انتشار نتایج عملکرد دولت در مواجهه با بحران است و بعد مطالبه تداوم کمک‌های اساسی به حادثه‌دیدگان تا بازگشت به شرایط عادی است. علاوه‌براین فراموش‌نکردن مردم حادثه‌دیده و تداوم کمک‌های مردمی به آنها باعث کاهش آلام خواهد بود. به‌عنوان مخلص کلام آنچنان که در بالا آورده شد، مدیریت بحران و جلوگیری از شکل‌گیری فاجعه در زمان بحران ارتباط مستقیم و قوی‌ای با توانمندی دولت و جامعه دارد. بحران به سبب ماهیت خود؛ یعنی غیرمترقبه‌بودن و در نتیجه غافلگیرکنندگی آن و همچنین سهمگین و منحصربه‌فردبودن، ضرورت توانمندی حاکمیت و جامعه را مضاعف می‌کند. به عبارت دیگر اگر جامعه و حاکمیت واقعا به دنبال کاهش خسارات و آلام ناشی از حوادث آینده هستند، باید پا را فراتر از انتقاد گذاشته و با تعریف مسئله و واکاوی آن امکان شناختن ریشه‌های ناکامی در مواجهه با بحران را پیدا کنند و با تلاشی مضاعف در مسیر بهبود آنها گام بردارند. نکته اساسی در این مسیر آن است که توانمندی اجرائی حاکمیت و جامعه بسیار آهسته و کم‌شتاب است؛ بنابراین همت عالی و اتحاد ملی برای کشوری که بیشتر حوادث طبیعی در جهان را تجربه می‌کند، اهمیت حیاتی دارد.
پی‌نوشت:
- [۱] مفاهیم این بخش از منبع ظرفیت‌افزایی حاکمیت
- -BSC, Building State Capability- و رویکرد انطباق مداوم مسئله‌محور – PDIA, Problem Driven Iterative Adaptation – اقتباس شده است.
منبع:
- روزنامه شرق/۱۸ فروردین ۱۳۹۸
