طلیعه اصلاحات
نخستین اقدام جهت نوسازی نظام مالیه ایران توسط نمایندگان مجلس دوم شورای ملی برداشته شد. آن‌ها به‌منظور دست یافتن به این هدف مستشاران مالی آمریکایی به ریاست مورگان شوستر را به استخدام در آوردند. شوستر به‌عنوان خزانه‌دار کل ایران مأموریت خود را در سال ۱۲۹۰ ش. آغاز کرد. نمایندگان دموکرات مجلس برای حمایت از او قانونی را به تصویب رساندند که طبق آن اختیارات کامل امور مالیه به او واگذار می‌شد.[۱] او پس از به‌دست گرفتن امور خزانه‌داری در ایران تغییرات چشمگیری در وظایف، اختیارات و تشکیلات آن به وجود آورد. بر اساس قانون مذکور، خزانه‌داری کل دارای اختیاراتی همانند نظارت مستقیم بر کلیه معاملات مالی و پولی دولت بود. این معاملات تمامی درآمدها از هر قبیل، پرداخت‌ها، تفتیش و محاسبات کلیه مخارج دولت را در برمی‌گرفت. تهیه نظامنامه اصلاح امور مالیاتی و بودجه کشور از دیگر وظایف آن به شمار می‌رفت. امور ادارات زیرمجموعه خزانه‌داری نیز بر عهده او قرار داشت.[۲] طبق وظایف محول‌شده به این اداره، خزانه‌داری کل در این دوره هم یکی سازمان مالیاتی و هم خزانه‌داری به معنای امروز آن بود.
شوستر به‌منظور جمع‌آوری مالیات‌ها و سازمان‌دهی به نظام دریافت درآمدها دست به اقدامات مهمی زد. او در ابتدا مستوفیان دفتر استیفای بزرگ که از ارائه هرگونه اطلاعاتی درباره وظایف خود امتناع می‌ورزیدند را عزل کرد و به مأموران مالیه ایالات و ولایات دستور داد که تمامی محاسبات مالی را به خزانه‌داری کل گزارش دهند. او ادارات خزانه‌داری را در ایالات بزرگ ایجاد نمود و با انتصاب یک مفتش اروپایی به همراه چند ایرانی و ژاندارم خزانه تحت فرماندهی یک اروپایی تلاش کرد که مالیات نواحی مختلف کشور را جمع‌آوری کند. آن‌ها خزانه‌داری را از وضعیت روستاها، جمعیت، محصولات و مقدار مالیات آن‌ها آگاه می‌کردند. بدین ترتیب، خزانه‌داری قادر به تشکیل یک نظام مالیاتی متمرکز می‌شد. ژاندارمری خزانه نیز مأمورین وصول مالیات را در انجام این امر یاری می‌رساند.[۳]
او برای ایجاد تمرکز در معاملات نقدی دولت انجام این امور به بانک شاهنشاهی یا بانک‌های دیگر واگذار کرد.[۴] به‌علاوه، مأموران مالیه می‌توانستند عواید وصولی را به تجارتخانه‌ها نیز واریز کنند. آن‌ها موظف بودند که گزارش پرداخت وجوه را به‌صورت هفتگی به خزانه‌داری اطلاع دهند.[۵] بدین ترتیب، نگهداری وجوه در خزانه منسوخ و معاملات نقدی با آن ممنوع شد.[۶]
شوستر برای ایجاد نظم و تمرکز در حوزه پرداخت هزینه‌های دولت وزارتخانه‌های مختلف را مکلف کرد که برای دریافت هرگونه وجهی از خزانه مبلغ موردنیاز خود را بر روی اوراق چاپی که توسط او تهیه شده بود ثبت نمایند.[۷] تهیه بودجه نیز به‌این‌ترتیب بود که وزیران باید در سه‌ماهه اول هر سال بودجه مورد نیاز خود را به وزارت مالیه ارسال کنند. وزیر مالیه نیز پس از تطبیق آن با درآمد کشور صورت بودجه را به مجلس فرستاده و ۱۵ روز پیش از پایان سال به تصویب می‌رسید.[۸] هیچ‌گونه هزینه دولتی بدون امضای خزانه‌دار کل قابل پرداخت نبود. پرداخت حقوق کارکنان و سایر مخارج حکومتی به بانک شاهنشاهی واگذار شد.[۹] به این صورت که، حواله مخارج به ایالات صادر و توسط بانک یا تجارتخانه‌های موجود تسویه می‌شد.[۱۰] رؤسای مالیه موظف شدند که بدون حکم خزانه‌داری هیچ پولی با حکم شخص دیگری پرداخت نکنند.[۱۱] شوستر طی مأموریت چندماهه خود در ایران موفق به ایجاد بنیان‌های نظام مالیه نوین در کشور شد. او با برخورداری از اختیارات تام توانست دگرگونی‌های مهمی در حوزه مالی ایجاد کند و نخستین گام‌ها را در راستای تمرکزگرایی در این عرصه بردارد.
پس از شوستر …
پس از شوستر، موسیو مرنارد بلژیکی ریاست خزانه‌داری کل را به‌دست گرفت. او نیز همانند شوستر دارای قدرت تام در امور خزانه‌داری کل بود. او با بهره‌گیری از روش‌های نوینی جهت جمع‌آوری مالیات‌ها برخی از اصول تشکیلات مالیه جدید را وارد نظام مالی کشور کرد.[۱۲] او ادارات سبعه استیفایی را در یک اداره متمرکز نمود تا در پرداخت حقوق کارکنان حکومتی تمرکز ایجاد کند.[۱۳] اما در این دوره، بسیاری از اقدامات شوستر رها شد و سوءاستفاده او از جایگاه خود موجب نارضایتی دولتمردان کشور نسبت به عملکرد وی شد. استخدام تعداد زیادی از مستشاران بلژیکی نیز باعث از دست رفتن نظم و انسجام خزانه‌داری گشت.[۱۴] ناکارآمدی خزانه‌داری در این دوره موجب شد که نمایندگان مجلس درصدد کاهش قدرت و اختیارات خزانه‌دار کل برآیند. طبق قانون تشکیلات نوین مالیه که در سال ۱۲۹۴ ش. به تصویب رسید، وظایف و اختیارات خزانه‌داری کل کاهش پیدا کرد و وظیفه محاسبات مالی و تهیه بودجه از آن منتزع گشت. محدود شدن اختیارات خزانه‌داری کل و واگذاری بخشی از وظایف آن به ادارات دیگر موجب کاهش تمرکز و کارآیی آن در اجرای اهداف موردنظر شد.[۱۵]
ساختار سازمانی خزانه‌داری کل در این دوره به شکلی بود که قادر به برآوردن نیازهای تشکیلات نوین مالیه و تأمین نظم در امور مالی کشور نبود.[۱۶] اجرای تشکیلات جدید مالیه به علت تغییر پیاپی کابینه‌های دولت با وقفه روبرو شد و اداره نظام مالیه کشور دچار آشفتگی و بی‌نظمی گشت.[۱۷] به‌طوری‌که، خزانه‌داری از مقدار مالیات‌های وصول‌شده نواحی مختلف کشور اطلاعی نداشت. اوضاع آشفته مالیه کشور تا دوره ریاست‌الوزرایی قوام‌السلطنه در سال ۱۳۰۰ ش. ادامه یافت. او محمد مصدق را مأمور به اصلاح وزارت مالیه و تعدیل عواید و مخارج کشور کرد که در نتیجه آن ادارات مالیه از جمله خزانه‌داری کل منحل شدند.[۱۸] اما به علت استعفای قوام و مخالفت نمایندگان با روی کارآمدن مصدق به‌عنوان وزیر مالیه در کابینه جدید، اصلاحات او ناتمام ماند.[۱۹]
قوام‌السلطنه، نخست‌وزیر، با هدف ایجاد نظم و انسجام در نظام مالیه آرتور میلسپو آمریکایی را به‌عنوان رئیس‌کل مالیه ایران در سال ۱۳۰۱ ش. به استخدام درآورد. اختیارات اصلاح تشکیلات مالیه و تمامی شعب آن و ادارات دولتی که به‌طور مستقیم با دریافت، محاسبه و پرداخت وجوه عمومی ارتباط داشتند بر عهده او واگذار شد.[۲۰] او به‌منظور بهبود وضعیت گردآوری مالیات‌ها کارگزاران وزارت مالیه را جایگزین پیشکاران مالیه کرد. آن‌ها برای جمع‌آوری عایدات، پرداخت مخارج و اجرای قوانین مالیه فقط به او پاسخگو بودند. قوانینی نیز که توسط او تصویب شدند توانستند سیستم اداری جدید را جایگزین ساختارهای کهن مالی کنند و موجب ایجاد تمرکز در امور مالیه شوند.[۲۱] هیچ پرداختی بدون امضای او دارای اعتبار نبود و صورت نمی‌پذیرفت. تمامی کارمندان وزارت مالیه در برابر او مسئول بوده و هیچ دستوری بدون امضای او قابل‌اجرا نبود.[۲۲]
میلسپو نخستین بودجه کشور را تدوین و به مجلس ارائه داد. این بودجه متناسب با درآمدها و مخارج کشور تهیه شده بود و توسط مجلس به تصویب رسید.[۲۳] او با ارائه لایحه به مجلس بار دیگر خزانه‌داری را تأسیس کرد. اختیارات آن در این مقطع به سه وظیفه دریافت و تمرکز درآمدها و پرداخت مخارج و نگاهداری و تمرکز محاسبات جمع و خرج کشور محدود شد.[۲۴] او توانست در درآمدها و هزینه‌های کشور تمرکز و نظم ایجاد کند. او شیوه‌های جمع‌آوری عایدات را بهبود بخشید و بر میزان عواید دولت افزود.[۲۵] او به‌منظور نظم‌دهی به اوضاع مالیه یکی از مستشاران خود را به‌عنوان مسئول بررسی درخواست هزینه‌ها منصوب کرد. چک‌های صادره باید توسط خزانه‌دار امضا و مورد تأیید میلسپو قرار می‌گرفت و هیچ حواله‌ای بدون وجود وجه کافی مجوز صدور پیدا نمی‌کرد. او تمامی وزارتخانه‌ها را مکلف کرد که هیچ‌گونه مخارج اضافی درخواست نکنند مگر آن‌که وجه کافی برای آن وجود داشته باشد. این اقدامات موجب کاهش شکاف میزان درآمدها و مخارج کشور شد.[۲۶]
عصر قوانین تازه؛ بلوغ خزانه‌داری
باگذشت زمان قوانین جدیدی در حوزه مالی کشور تصویب شدند که هدف از آن‌ها سازمان‌دهی و تمرکز امور مربوط به آن بود. خزانه‌داری کل در سال ۱۳۰۷ به‌منظور پیش‌بینی مخارج و تهیه بودجه سال بعد پیشنهاد داد که عایدات و هزینه‌های کشور به تفکیک سالیانه مشخص گردد.[۲۷] این اداره در سال ۱۳۰۹ حساب‌های مختلفی را برای دریافت درآمدها در بانک ملی افتتاح کرد. اما در مناطقی که شعب این بانک در آن وجود نداشت، این عواید به بانک شاهنشاهی ارسال می‌شد یا از طریق پست یا وسایل دیگر به نزدیک‌ترین شعبه بانک تحویل داده می‌شد. در این سال قانونی به تصویب رسید که بر اساس آن پرداخت هر هزینه‌ای بدون مجوز خزانه‌داری کل جرم به شمار می‌رفت و تمامی مخارج دولت باید به تأیید آن می‌رسید.[۲۸] برای نخستین بار در سال ۱۳۱۵ ش. ارسال عواید به حساب‌های خزانه‌داری در بانک ملی به‌صورت چک صورت گرفت.[۲۹] ادارات مالیه در سال ۱۳۱۹ ش. مکلف شدند که جزئیات درآمدهای خود را به تفکیک مواد بودجه ارسال نمایند. درآمدهای ارسالی هر ۱۵ روز یک بار با مقدار پیش‌بینی‌شده در بودجه مقایسه می‌شد. خزانه‌داری به‌منظور اطلاع از درآمدهای ایالات و ولایات و نظارت بر وصول آن‌ها گزارش‌های ماهیانه تهیه‌کرده و با مدت مشابه سال قبل مقایسه می‌کرد.[۳۰] تفتیش و محاسبات جمع و خرج از دیگر اقداماتی بود که برای نظارت بر مخارج کشور صورت گرفت.[۳۱] در سال ۱۳۴۳ قوانینی تصویب شد که طبق آن‌ها دستگاه‌های دولتی موظف شدند درآمدهای خود را روزانه به حساب‌های خزانه‌داری کل در بانک ملی ارسال نمایند. درآمدهای وصولی در مرکز نیز باید روزانه به حساب‌های خزانه‌داری کل در بانک مرکزی تحویل داده می‌شد.[۳۲] باوجود تمام تلاش‌هایی که در زمینه ایجاد تمرکز و نظم در امور مالی از اواخر قاجار و دوره پهلوی صورت گرفت، وجود دوگانگی مشخصه اصلی نظام مالیه بود. از یک‌سو قوانینی در راستای متمرکز کردن حوزه دریافت درآمدها و پرداخت مخارج تصویب می‌شد، و از سوی دیگر فقدان امکانات زیرساختی جهت عملیاتی کردن آن‌ها و عدم اجرای قوانین توسط افراد، وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اداری به ناکارآمدی خزانه‌داری و دست نیافتن آن به اهداف موردنظر می‌انجامید. چنان‌که، شکاف بین درآمد و هزینه‌های کشور به‌عنوان یکی از مشکلات دائمی کشور تا پایان دوره پهلوی باقی ماند.
راه پیش رو
در دوران پس از انقلاب و در قانون برنامه ششم توسعه کشور، با استفاده از فناوری اطلاعات و امکانات امروزی تمهیداتی اندیشیده شده که درآمدهای وصولی دولت توسط مؤدیان مالیاتی و پرداخت‌کنندگان سایر اقلام درآمدی دولت، به‌طور مستقیم به‌حساب خزانه نزد بانک مرکزی واریز شود[۳۳] و از طریق شناسه واریز اطلاعات نوع درآمد واریزی و مبدأ آن و سایر اطلاعات موردنیاز خزانه و دستگاه سیاست‌گذار و مجری ضبط و ثبت‌شده و قابل رصد و تحلیل است. همچنین در آینده نزدیک خزانه‌داری درصدد است بخش عمده هزینه‌های دولت را مستقیماً به حساب ذی‌نفعان نهایی پرداخت کند و با استفاده از شناسه پرداخت مرتبط با هر تراکنش، اطلاعات بودجه‌ای، حسابداری عمومی و سایر اطلاعات موردنیاز درباره هر تراکنش را ضبط و ثبت نماید و در اختیار دستگاه‌های سیاست‌گذار و مجری قرار دهد.
بدین ترتیب در این برهه تاریخی گامی مهم به‌سوی متمرکز شدن دخل‌وخرج دولت در یک خزانه واحد که آرمان قانون اساسی مشروطیت و نص ماده ۵۳ قانون اساسی پس از انقلاب است برداشته خواهد شد.
برای مطالعه متن کامل گزارش تاریخ خزانه‌داری در ایران: از مشروطیت تا پایان سلطنت پهلوی کلیک کنید.
منابع:
- [۱]. مورگان شوستر، اختناق ایران، ترجمه ابوالحسن موسوی شوشتری، تصحیح و مقدمه و اسناد محرمانه منتشرنشده در ایران توسط فرامرز برزگر و اسمعیل رائین (تهران: بنگاه مطبوعاتی صفیعلیشاه)، ص ۶۵، ۸۶٫
- [۲]. محمد مصدق، اصول قواعد و قوانین مالیه (تهران: مطبعه تمدن، ۱۳۰۴)، ص ۷۶-۷۷؛ مجید یکتایی، تاریخ دارایی ایران، گمرکات و انحصارات (تهران: دهخدا، ۱۳۵۲)، ص ۱۱۹-۱۲۰٫
- [۳]. شوستر، ص ۳۱۹-۳۲۰، ۱۲۷، ۱۲۹٫
- [۴]. همان، ص ۳۲۱٫
- [۵]. عبدالله مستوفی، شرح زندگانی من؛ تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه، ج ۲، (تهران: زوار، ۱۳۴۱)، ص ۳۴۶-۳۴۷٫
- [۶]. شوستر، ص ۳۲۱٫
- [۷]. همان، ص ۳۲۹٫
- [۸]. میلسپو، مأموریت آمریکاییها در ایران (تهران: انتشارات پیام، ۲۵۳۶)، ص ۱۵۵-۱۵۶٫
- [۹]. شوستر، ص ۳۲۱٫
- [۱۰]. مستوفی، ج ۲، ص ۳۴۷٫
- [۱۱]. عین‌السلطنه، روزنامه خاطرات عین‌السلطنه (قهرمان میرزا سالور)؛ روزگار نیابت سلطنت ناصرالملک همدانی، به کوشش مسعود سالور و ایرج افشار، ج ۵ (تهران: اساطیر، ۱۳۷۴)، ص ۳۵۷۵٫
- [۱۲]. مصدق، اصول قواعد و قوانین مالیه، ص ۷۳٫
- [۱۳].. مستوفی، ج ۲، ص ۳۶۷٫
- [۱۴]. عین‌السلطنه، ج ۵، ۳۹۶۹، ۴۰۰۴٫
- [۱۵]. قانون تشکیلات وزارت مالیه کل مملکت ایران؛ نظامنامه ادارات تشخیص کل عایدات، محاسبات کل و خزانه‌داری کل (تهران: مطبعه بوسفور، ۱۲۹۳)، ص ۳۰-۳۸٫
- [۱۶]. سازمان اسناد ملی ایران، سال ۱۳۳۳ ق، ش بازیابی ۱۱۶۹-۲۴۰٫
- [۱۷]. مستوفی، ج ۲، ص ۴۶۵؛ عبدالله مستوفی، شرح زندگانی من؛ تاریخ اجتماعی و اداری دوره قاجاریه، ج ۳ (تهران: زوار، ۱۳۴۱)، ص ۳۰٫
- [۱۸].. باقر عاقلی، قوام‌السلطنه، چ ۲ (تهران: انتشارات جاویدان، ۱۳۷۷)، ص ۱۸۳-۱۸۴٫
- [۱۹]. عین‌السلطنه، روزنامه خاطرات عین‌السلطنه؛ دوره پادشاهی احمدشاه قاجار از کودتای ۱۲۹۹ تا زمزمه جمهوری، قهرمان‌میرزا سالور، به کوشش مسعود سالور و ایرج افشار، ج ۸ (تهران: اساطیر، ۱۳۷۴)، ج ۸، ص ۶۷۱۸٫
- [۲۰]. مصدق، اصول قواعد و قوانین مالیه، ص ۸۵٫
- [۲۱]. آرتور سی میلسپو، ای. آر. لینگمن و سیموندز، وضعیت مالی و اقتصادی ایران در دوره رضاشاه، ترجمه شهرام غلامی (تهران: نشر تاریخ ایران، ۱۳۹۶)، ص ۵۱-۵۲٫
- [۲۲]. میلسپو، مأموریت آمریکاییها در ایران (تهران: انتشارات پیام، ۲۵۳۶)، ص ۵۷٫
- [۲۳]. مستوفی، ج ۳، ص ۵۲۹٫
- [۲۴]. مرکز اسناد مجلس شورای اسلامی، سال ۱۳۰۲، ش بازیابی ۲۳۰/۵۸/۲۱/۴٫
- [۲۵]. میلسپو، لینگمن و سیموندز، ص ۵۰٫
- [۲۶]. سازمان اسناد ملی ایران، سال ۱۳۰۵، ش بازیابی ۵۲۸۰۳-۲۴۰٫
- [۲۷]. سازمان اسناد ملی ایران، سال ۱۳۰۷، ش بازیابی ۵۷۲۵۹-۲۴۰٫
- [۲۸]. وزارت مالیه خزانه‌داری کل، دستور تمرکز عایدات و پرداخت مخارج از ابتدای سال ۱۳۱۰، ص ۱۲-۱۳٫
- [۲۹]. سیدرحمت‌الله اکرمی و دیگران، خزانه‌داری در ایران دیروز، امروز و فردا: یک قرن خزانه‌داری ایران با نگاهی به آینده (تهران: فرمنش، ۱۳۹۵)، ص ۸۲٫
- [۳۰]. سازمان اسناد ملی ایران، سال ۱۳۱۹، ش بازیابی ۸۴۱۹۰-۲۴۰٫
- [۳۱]. سازمان اسناد ملی ایران، سال ۱۳۱۲، ش بازیابی ۵۴۸۷۴-۲۴۰٫
- [۳۲]. سازمان اسناد ملی ایران، سال ۱۳۴۳، ش بازیابی ۷۰۲۸۱-۲۴۰٫
- [۳۳] بند ب ماده ۱۷ قانون برنامه ششم توسعه کشور و آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط
