متن پیشرو گزارشی از بخشی از مقاله «چیدمان‌های سیاسی و حاکمیت نهادهای حامی توسعه[i]» نوشته مشتاق خان است. مشتاق خان استاد اقتصاد در دانشگاه SOAS لندن و از پژوهشگران پیشرو در حوزه اقتصاد نهادگرا و سیاست‌گذاری صنعتی است. محور اصلی تحلیل دکتر خان در این مقاله، مفهوم چیدمان سیاسی است. یک چیدمان سیاسی ترکیبی است از قدرت‌ها و نهادهایی است که با هم سازگاری متقابل دارند و همچنین به لحاظ سیاسی و اقتصادی پایدار هستند. نهادها (چه رسمی و چه غیررسمی) باید به سطوحی حداقلی از عملکرد اقتصادی و ثبات سیاسی دست یابند و این سطوح حداقلی برای بازتولید جوامعی خاص ضروری هستند. اگر توزیع منافع بین گروه‌های قدرتمند با قدرت نسبی آن‌ها متناسب نباشد، این گروه‌ها با روش‌های مختلف (از جمله درگیری) تلاش خواهند کرد تا نهادها را تغییر دهند. این امر تا زمانی ادامه خواهد داشت که یا آن‌ها اقناع شوند یا از تغییر توزیع منافع ناامید شوند. این چارچوب تحلیلی به ما کمک می‌کند تا محدودیت‌های انواعی از نهادها که می‌توانند در بسترهایی خاص بقا یابند را درک کنیم. این یادداشت در ادامه مقاله قبلی به تحولات عرصه سیاسی و اقتصادی کشور تایلند از میانه دهه ۱۹۷۰ تا سال ۲۰۰۱ می‌پردازد.
حامی‌پروری رقابتی: میانه دهه ۱۹۷۰ تا ۲۰۰۱
در سال ۱۹۶۸ تنش‌های اجتماعی پادشاه تایلند را نگران ساختند و او نظامیان را تحت فشار قرار داد تا احزاب سیاسی را قانونی اعلام کنند و انتخابات محدودی برگزار کنند. در سال ۱۹۶۹ انتخاباتی به شدت کنترل شده برگزار شد و یک ساختار حزبی نظامیان در این انتخابات پیروز شد. اما نارضایتی‌ها در حال افزایش بودند و قدرت ائتلاف‌های اجتماعی خارج از ائتلاف حاکم نیز همراه با این نارضایتی‌ها افزایش می‌یافت. اعتراضات گسترده به رهبری دانشجویان و سرکوب خونین آن در سال ۱۹۷۳ منجر به تقویت شورش‌های کمونیستی در مناطق روستایی شدند. در چنین زمینه‌ای، فشار برای دموکراسی منجر به این شد که نظامیان حاکم (که از قبل به چند دسته تقسیم شده بودند) از هم جدا شوند و ژنرال‌ها با احزاب رقیب همراهی کنند و صاحبان کسب‌وکار حامیان خود را انتخاب کنند. بنابراین گذاری تدریجی به حامی‌پروری رقابتی آغاز شد. انتخابات سال ۱۹۷۵ نشانه‌ی گذار به سازماندهی باندها بر مبنای حزب بود و حزب دموکراتیک بیشترین تعداد کرسی‌ها را کسب کرد. این حزب نتوانست ائتلاف بزرگی ایجاد کند تا حکومت تشکیل دهد و علاوه بر این، کودتایی در سال ۱۹۷۶ باعث تعویق بیشتر گذار شد. در سال ۱۹۷۸ قانون اساسی بازنویسی شد تا به نظامیان نقش قدرتمندتری در پارلمان داده شود و پرسنل بوروکراتیک و نظامی بتوانند در پست نخست وزیر یا در هیئت دولت حضور داشته باشند. تایلند پس از این تغییرات در سال ۱۹۷۹ یک دوره بلندمدت از حاکمیت پارلمانی را آغاز کرد که به کودتای کوتاه مدت ۱۹۹۲-۱۹۹۱ ختم شد. پس از این کودتای کوتاه‌مدت که با اعتراضات خیابانی گسترده سرنگون شد، حاکمیت پارلمانی دوباره پدیدار شد و تا شوک بحران سال ۱۹۹۷ ادامه یافت. این بحران در سال ۱۹۹۷ چیدمان سیاسی تایلند را بار دیگر به کلی متحول ساخت.
ویژگی‌هایی از این چیدمان سیاسی حامی‌پروری رقابتی نوظهور که برای ما اهمیت بیشتری دارند به شرح پیشرو هستند. ائتلاف حاکم دیگر تلاش نکرد که تمامی باندهای ممکن با قدرت تحمیل هزینه‌های بالا را درون خود جای دهد و همچنین در جهت حذف دائمی آنان به‌وسیله نیروی قهریه یا ترتیبات قانون اساسی تلاشی انجام نداد. بلکه ویژگی حامی‌پروری رقابتی این است که ائتلاف حاکم یکی از جایگشت‌های ممکن از بین احتمال‌های متعدد است و یک ائتلاف خاص از طریق فرآیندی رقابتی هم در تشکیل ائتلاف و هم در گزینش انتخاباتی پدیدار می‌شود. هر ائتلاف از گروه‌های سطح پایین‌تر تشکیل می‌شود. در این سیستم، ثبات از توافقی بین باندها پدید می‌آید مبنی بر اینکه باند حاکم پول به دست خواهد آورد ولی باندهای دیگر نیز آزاد هستند تا خود را سازماندهی کنند و حتی ائتلاف‌هایی درون ائتلاف حاکم را با خود همراه کنند تا شانس پیروزی خود در بازی انتخاباتی بعدی را بهبود بخشند. تا زمانی که افراد درون ائتلاف حاکم تلاش نکنند تا شانس افراد بیرونی را به میزان زیادی مسدود سازند، حامی‌پروری رقابتی می‌تواند از طریق به‌کارگیری قدرت غیررسمی و تولید رانت برای گزینش متوالی گروه‌های قدرتمند، ثباتی قابل تحمل فراهم سازد.
مطابق با چارچوب شکل ۱، هر ائتلاف حاکمی با ائتلاف‌های محذوفی مواجه خواهد شد که همواره در حال بسیج حامیان خود هستند تا قدرت مقاومت کافی کسب کنند و در انتخابات بعدی پیروز شوند. تا زمانی که پایبندی به قواعد ضمنی بازی وجود داشته باشد، ائتلاف‌های محذوف لزوماً درگیر خشونت بیش از حد یا تحمیل هزینه‌های جدی نمی‌شوند. علاوه بر این، ائتلاف حاکم با باندهای قدرتمند در سطوح پایین‌تر خود مواجه می‌شود زیرا اکنون ائتلاف حاکم برای ایجاد یک بلوک انتخاباتی که بتواند حکومت کند، به توافقی برای کسب حمایت تعداد زیادی از گروه‌های سطح پایین‌تر وابسته است. درنتیجه، با توجه به اینکه اپوزوسیون همیشه تلاش می‌کند تا گروه‌های زیادی را با خود همراه سازد، سطوح بالاتر دائماً درگیر مذاکراتی با باندهای سطح پایین‌تر هستند تا آنان را در ائتلاف بزرگ‌تر حفظ کنند. این ویژگی ساختاری حامی‌پروری رقابتی باعث افزایش قدرت چانه‌زنی باندهای سطح پایین‌تر می‌شود و توانایی گروه حاکم برای اجرای انضباط درون خود را حتی نسبت به اقتدارگرایی ضعیف محدودتر می‌سازد. علاوه بر این، قدرت باندهای سطح پایین‌تر در دوره‌های متوالی ایجاد ائتلاف در طول چند دور انتخابات افزایش می‌یابد. رقابت برای ایجاد ائتلاف می‌تواند باعث ورود تعداد بیشتری از رهبران جاه‌طلب باندها در سطح محلی شده و قدرت چانه‌زنی باندهای فعلی را افزایش داده و باندهای کوچک را قادر می‌سازد تا برای پیوستن به ائتلاف پیروز درخواست پاداش‌های بیشتری کنند.
اما ویژگی خاص حامی‌پروری رقابتی تایلند قدرت فزاینده ذینفعان کسب‌وکار بود. حتی در طول دوره اقتدارگرایی، کسب‌وکارها قدرت اقتصادی بیشتری کسب کردند و در عرصه سیاسی اعتماد به نفس بیشتری یافتند. با شروع حامی‌پروری رقابتی، منابعی که کسب‌وکارهای بزرگ می‌توانستند به‌کارگیرند برای تشکیل ائتلاف‌های پیروز اهمیت زیادی یافتند. باندهای سطح پایین‌تر به میزان هرچه بیشتری به حمایت کسب‌وکار وابسته شدند. تایلند طبقات میانجی قدرتمندی نداشت که باندها را رهبری کنند زیرا این کشور فاقد تاریخ استعماری بود که در آن این طبقات برای مدیریت سیاسی استعماری ساخته شوند. این امر به کسب‌وکار تایلندی کمک کرد تا در ابتدا به آسانی بر این باندها غلبه یابند. تثبیت حامی‌پروری رقابتی در ابتدا باعث تقویت حضور کسب‌وکارها در سیاست شد. پیش از ۱۹۶۹ وکلا و بوروکرات‌ها بر شورا تسلط داشتند. اما پس از سال ۱۹۶۹ سهم کسب‌وکارها در شورا به سرعت به حدود نیمی از کرسی‌ها افزایش یافت. در دهه ۱۹۸۰ صاحبان کسب‌وکار حدود نیمی از هیئت دولت را تشکیل می‌دادند و این سهم در اواخر دهه ۱۹۸۰ به بیش از ۷۰ درصد رسید. این افراد مورد بحث همگی از کسب‌وکارهای بزرگ نبودند و ذینفعان کسب‌وکارهای محلی به میزان هرچه بیشتری به سیاست راه می‌یافتند. با این وجود، ساختار صنعتی تایلند در سطوح بالاتر پیچیدگی هرچه بیشتری می‌یافت. بنابراین ساختار سازمانی ذینفعان کسب‌وکار یک ساختار با ظرفیت متوسط تا زیاد بود که رابطه نزدیکی با باندهای خاص داشت.
ترکیب این ویژگی‌ها متضمن ویژگی‌های خاصی از چیدمان سیاسی حامی‌پروری است که برای درک عملکرد اقتصادی تایلند در دهه ۱۹۸۰ مهم هستند. رانت‌جویی با ورودی آزاد که منافع کسب‌وکار را در اولویت قرار می‌داد از ویژگی‌های اقتصاد سیاسی تایلند بود و به دلیل سلطه ذینفعان کسب‌وکار در سازماندهی سیاست باندی به‌رغم بازتر بودن نظام سیاسی ادامه یافت. تبدیل انحصارچندگانه به انحصار یگانه نسبتا دشوار بود زیرا امکان جلوگیری از ورود رقیبانی که از قبل در صحنه حاضر بودند و شبکه قدرتمندی داشتند، وجود نداشت.
برای ائتلاف‌های حاکم نیز به همین میزان دشوار بود تا از سرمایه‌داران سلب مالکیت کنند یا رانت‌جویی آنان را به طور جدی محدود سازند. این امر بدین معنی نیز بود که اقدام‌های جدی در جهت سیاست‌گذاری صنعتی نیز دشوار باقی ماندند.
به‌رغم سلطه منافع سرمایه‌داران و یک نظام سیاسی که آن‌ها در آن صدای رسایی داشتند، ساختار حامی‌پروری رقابتی و همین سلطه منافع سرمایه‌داران در سازماندهی باندها به این معنی بود که امکان منضبط ساختن سرمایه‌داران توسط نهادهایی که رانت‌های مشروط فراهم می‌ساختند، بسیار اندک بود. مصالحه بالقوه بین ثبات و توسعه پیش‌روی نهادهای حامی استراتژی‌های یادگیری بسیار نامطلوب باقی ماند. یک استثنای جزیی از این قاعده احتمالا نخست وزیری بلندمدت ژنرال پریم تینسولانوندا[ii] از ۱۹۸۰ تا ۱۹۸۸ بود. دولت‌های پریم شامل تعداد زیادی از صاحبان کسب‌وکار بودند ولی ریشه‌های نظامی او (او یک نخست وزیر غیرانتخابی بود) و تکیه او بر تکنوکرات‌ها به دولت او ویژگی‌های توسعه‌گرایانه‌ی بیشتری نسبت به دیگران می‌داد. او در مورد باندهای مخالف نگرانی کمتری داشت زیرا به دفعات می‌توانست یک ائتلاف حاکم تشکیل دهد و بنابراین توانایی بیشتری برای کنترل مشتریان خود و دیگران داشت. تجربیات محدود سیاست‌گذاری صنعتی که در دهه ۱۹۸۰ در تایلند مشاهده می‌شوند اغلب در دوره تصدی او اتفاق افتاده‌اند.
علاوه بر این، عملکرد اقتصادی تایلند در دهه ۱۹۸۰ توسط ظرفیت‌های قدرتمند بوروکراتیک در بخش‌هایی همچون بانک مرکزی و وزارت اقتصاد مورد حمایت قرار گرفتند. تسلط منافع سرمایه‌داران در باندهای رقابتی به تضمین اینکه سیاست‌های باندی به این فضاهای تکنوکراتیک تجاوز نکنند کمک کرد زیرا پیامدهای این امر برای سرمایه‌داران در ائتلاف حاکم و همچنین باندهای تاثیرگذار اپوزوسیون بسیار زیاد خواهد بود. این امر تضمین می‌کرد که رانت‌جویی به بی‌مسئولیتی مالی منجر نشود. اما در دهه ۱۹۹۰ که باندها به میزان هرچه بیشتری تحت تاثیر منافع کسب‌وکار محلی و سطح پایین‌تر قرار گرفتند، این ویژگی‌های صداقت نسبی تغییر کردند. کسب‌وکارهای بزرگ درنتیجه رقابت باندی به میزان هرچه بیشتری لجام گسیخته شدند زیرا باندهای اپوزوسیون دیگر تحت تاثیر منافع کسب‌وکار مولد نبودند.
ویژگی‌هایی که تضمین می‌کردند چیدمان سیاسی تایلند ویژگی‌های حامی توسعه چشمگیری داشته باشند، شروع کردند به اینکه توسط عوامل داخلی و بین‌المللی به آرامی تضعیف شوند. در داخل، رشد منافع محلی به معنای باندی شدن هرچه بیشتر سیاست و حذف منافع سرمایه‌داری در باندها شد. این امر تسلط منافع سرمایه‌داری بر باندها را تضعیف کرد و احزاب را به رانت‌سازی برای نخبگان روستایی و صاحبان کسب‌وکار روستایی جدید علاقه‌مند کرد. دومین روند که به همین میزان اهمیت داشت، جهانی‌سازی و ورود ژاپن به آسیای جنوب شرقی بود که در اواخر دهه ۱۹۸۰ میزان پیش‌بینی نشده‌ای از سرمایه خارجی را به تایلند آورد. اکنون ائتلاف حاکم گزینه ساده‌ای برای حمایت از رشد داشت: جذاب ساختن تایلند برای سرمایه‌گذاران خارجی و فراموش کردن وظیفه دشوار توسعه ظرفیت‌های تکنولوژیکی. تغییرات نهادی که تایلند را بیشتر در دسترس سرمایه خارجی قرار می‌دادند، هیچ کدام از رانت‌هایی را به چالش نمی‌کشیدند که ذینفعان قدرتمند در چیدمان سیاسی به آن‌ها وابسته بودند. بنابراین انجام این تغییرات با هیچ مصالحه چشمگیری بر سر ثبات مواجه نشدند.
اما درحالی‌که انجام تغییرات نهادی که ورود سرمایه خارجی را امکان‌پذیر می‌کردند نسبتا ساده بود، ایجاد نهادهایی که می‌توانستند این جریان‌های سرمایه را به طور مناسبی مدیریت کنند دشوار بود. با افزایش حجم سرمایه، بازارهای سهام و قیمت‌های املاک، ایجاد نهادهای تاثیرگذار برای پیگیری اینکه چه چیزی حقیقی است و چه چیزی حباب است، برای هر حکومتی دشوار خواهد شد. برای نظام حامی‌پروری رقابتی این امر دشوارتر بود.
جمع‌بندی
حامی‌پروری رقابتی میانه دهه ۱۹۷۰ و اواخر دهه ۱۹۹۰ دو ویژگی بارز داشت: یک ائتلاف حاکم حامی‌پرور رقابتی و انتروپرونرهایی که قدرت سیاسی زیاد و تکنولوژی پیشرفته‌ای داشتند. ورودی آزاد به تولید با رشد ظرفیت‌های تولیدی نسبتا پیچیده شتاب گرفت. در دوره‌ای در دهه ۱۹۸۰ ائتلاف حاکمی با برخی ویژگی‌های توسعه‌گرا در جهت اجرای سیاست‌گذاری صنعتی تلاش کرد. اما اقدام‌های در جهت سیاست‌گذاری صنعتی اغلب با مصالحه‌های نامطلوب بین توسعه و ثبات و با پیاده‌سازی ضعیف مواجه شدند. چیدمان سیاسی رقابتی به دلیل توسعه ائتلاف‌های به رهبری کسب‌وکار روستایی تضعیف شدند. توسعه کسب‌وکار روستایی اثرات نامطلوبی بر کارآمدی نهادهای رسمی تکنوکراتیک داشتند. بحران مالی سال ۱۹۹۷ ترتیبات سیاسی زیربنای چیدمان حامی‌پروری رقابتی را به طور سرنوشت‌سازی تضعیف کرد.
پانوشت:
- [i] Khan, Mushtaq (2008) ‘Governance and Development: The Perspective of Growth-Enhancing Governance.’ In: Diversity and Complementarity in Development Aid: East Asian Lessons for African Growth. Tokyo: GRIPS Development Forum/National Graduate Institute for Policy Studies, pp. 107-152.
- [ii] Prem Tinsulanond
