ماه‌های اکتبر، نوامبر و دسامبر معمولاً برای خزانه‌داریِ شهرها، دفاتر بودجه استانی و وزارت‌خانه‌های دارایی در سراسر جهان، ماه‌های پر مشغله‌ای هستند. در این زمان از سال، مقامات در حال نهایی‌کردن پیشنهادات بودجه خود و آماده‌شدن برای ارائۀ این پیشنهادات به نمایندگان سیاسی هستند.
غالباً انتظار می‌رود که طرح‌های درآمد و هزینه سال بعد، مشابه سال قبل باشد؛ با برخی افزایش‌های جزئی برای انعکاس تورم و سایر تأثیرات قابل انتظار و قابل برنامه‌ریزی بر درآمد موجود یا نیازهای سیاستی.
تنظیم بودجه سال ۲۰۲۱ بسیار متفاوت به نظر می‌رسد و برای مقامات چالشی جدی ایجاد خواهد کرد. ما اخیراً در یک نظرسنجی غیررسمی در برنامۀ توانمندسازی حکومت، از چنین مقاماتی در مورد این چالش سوال کردیم.
این پایش از پاسخ‌دهندگان می‌پرسید که با توجه به برآورد درآمد و هزینه، چه چیزی را برای سال آینده پیش‌بینی می‌کنند؟ تعداد زیادی پاسخ دادند «نمی‌دانم»، با این توضیح که هنوز پرسش‌های زیادی برای پاسخ دادن وجود دارد؛ از جمله:
- «آیا به واکسن COVID-19 دست خواهیم یافت؟»
- «اگر چنین است، هزینۀ آن چقدر است؟»
- «آیا قادر به افزایش فضای مالی[۱] خواهیم بود؟»
- «آیا سازمان‌های بین المللی، بودجه بیشتری را تأمین خواهند کرد؟»
- «آیا می‌توانیم دوباره در مورد بدهی خود مذاکره کنیم؟»
- «آیا اقتصاد رشد خواهد کرد؟»
- «آیا گردشگری (و درآمد حاصل از آن) دوباره احیا خواهد شد؟»
- «آیا از بارِ حمایت‌های دولت از بنگاه‌ها، بیکاران و سایر شهروندان کاسته خواهد شد؟»
پاسخ به این سوالات به‌غایت دشوار است، و در بسیاری از موارد، در رابطه با سال ۲۰۲۱ (و شاید حتی فراتر از آن) غیرقابل پاسخ است. این مسئله، تخمین درآمد و هزینه‌های پیش‌ِرو را به شدت دشوار می‌سازد. با این‌حال برنامه‌های بودجه باید تدوین شده، مورد مذاکره قرار گرفته و نهایی شوند. انجام این کار چگونه ممکن است؟
در ارتباط با پاسخ‌دهندگانی که بدون در نظرگرفتن این مجهولات، برآوردِ درآمد و هزینه خود را شرح داده‌اند، این اعداد و ارقام بسیار تامل‌بر‌انگیز بودند. همان‌طورکه در نمودارهای میله‌ای زیر نشان داده شده است، تخمین‌ها، در زمینه‌های مختلف، دامنۀ وسیعی را شامل می‌شدند؛ اما همۀ تخمین‌ها کاهشی بودند (به طوری که همه در سال آینده، انتظار کاهش درآمد و هزینه را دارند).
اکثر برآورد‌های حاصل از نظرسنجیِ (البته غیردقیق) ما نشان می‌دهد که کمبود درآمد و کاهش هزینه‌ها به مراتب بیش از ۲۰% خواهد بود. این بدان معنی است که دولت‌ها انتظار دارند سال آینده، نسبت به سال ۲۰۲۰ (که سال سختی بود)، ۲۰% (یا بیشتر) کاهش درآمد داشته باشند. و همچنین دولت‌ها انتظار دارند در سال ۲۰۲۱ هزینه‌ها را ۲۰% (یا بیشتر) کاهش دهند. انجام این کار چگونه ممکن است؟
وقتی از مقامات می‌پرسم که چگونه می‌خواهند برای مدیریت واقعیت‌هایی از این دست، برنامه‌ریزی کنند، با دو نگرش مواجه می‌شوم:
- نخست، بسیاری از مقامات به‌واقع در برنامه‌ریزی برای تأمین بودجه‌ها، توجهی به این واقعیت‌ها ندارند. برآوردهایی که آن‌ها برای مذاکره [دربارۀ بودجه] انجام می‌دهند، برمبنای پیش‌بینی‌های خوشبینانه قرار دارند، با این امید که اقتصاد دوباره احیا شود، یا منابع جدیدی برای تأمین بدهی مالی به وجود بیایند، و هزینه‌های دولتی به روال عادی‌تری درآید.
- دوم، بسیاری از مقامات برای برنامه‌ریزی بودجه، همچنان از رویکرد بودجه‌بندی افزایشی (تفاضلی)[۲] استفاده می‌کنند، و اعمال هرگونه کاهشی را بدون استثنا، در بودجه‌های دولت خود می‌پذیرند. این به معنای کاهش ۵% از بودجه تحصیلات ابتدایی، بهداشت و روابط بین‌المللی توسط آن‌هاست.
مسئولان بودجه دلایل زیادی دارند تا روندهای تجاری و معمول را در طرح‌های بودجه سال ۲۰۲۱ وارد کنند. من شاهد نگرانی‌هایی بوده‌ام مبنی بر این‌که هیچ روش دیگری مورد توافقِ سیاسی نخواهد بود و ممکن است به طور کل، به عدم تخصیص بودجه منجر شود. من نگرانی‌های دیگری را در خصوص به‌دست‌آوردن بودجه‌های واقع‌بینانه‌تر از طریق «کارزاری برای جلب محبوبیت»، که توسط رسانه‌ای مخالف ایجاد شده است، شاهد بوده‌ام. من زمزمه‌هایی شنیده‌ام که می‌گویند آن‌ها بواقع نمی‌دانند که می‌خواهند چه کار بهتری انجام دهند: «چگونه بودجه‌بندی را انجام دهیم وقتی چیزهای زیادی هست که نمی‌دانیم و تمامی آن‌چه که می‌دانیم منفی است؟»
به هر روی، این چالشِ بودجه‌بندی دولت برای سال ۲۰۲۱ است و مسئولین باید پاسخ‌های بهتری برای آن تدارک ببینند.
ما در برنامۀ توانمندسازی حکومت، پاسخ همۀ این پرسش‌ها را در اختیار نداریم. اما سخت در تلاشیم تا ایده‌هایی را برای متخصصانِ تنظیم بودجه که با این چالش روبرو هستند، به اشتراک بگذاریم. ما این ایده‌ها را، از ۲۶ تا ۳۰ اکتبر ۲۰۲۰، در یک برنامۀ آموزشِ اجراییِ یک هفته‌ای دربارۀ بودجه‌بندی در دوران بحران به اشتراک خواهیم گذاشت. ترزا کوریستین، معاون بخش امور مالیِ صندوق بین المللی پول، یکی از اعضای هیئت علمیِ [این دورۀ آموزشی] خواهد بود. ترزا در خصوص مطالبی مشاورۀ عملی خواهد داد که قبلاً در وبلاگ‌ها و مقالات مختلف به اشتراک گذاشته است. از جمله پیشنهادهای او و همکارانش در آنجا، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:
- ترسیم چندین سناریو در طرح‌های بودجه و مشروط ساختن سیاست‌ها بر چنین سناریو‌هایی.
- برنامه‌ریزی در لحظۀ حاضر و انجام بازبینی‌های مکرر در چارچوب کلانِ مالی در طول سال ۲۰۲۱ (ایجاد انتظارات بر این اساس).
- تعیین دقیق حوزه‌های دارای اولویت برای صرف هزینه، و طرح‌ریزی پیشنهادهایی برای به حداکثر رساندن بازتخصیص [بودجه] از حوزه‌های بدون اولویت به این حوزه‌های دارای اولویت.
- پیش‌بینی محدودیت‌های اجرای بودجه و اطمینان از چابکی و انعطاف‌پذیری در پرداخت، جذب و سایر فرایندهای اجرایی.
- ارائۀ تصویری کامل از طرح بودجه، مفروضات و عدم قطعیت‌های آن به مراجع سیاسی (اعم از مجلس یا شوراها).
ترزا خاطرنشان می‌کند که این نوع ایده‌های عملی «بیشتر از حد معمول به زمان و تعامل با وزارت‌خانه‌ها نیاز دارد». وی همچنین اضافه کرده‌است که ممکن است زمان بیشتری برای تعامل با نمایندگان سیاسی، اعضای جامعه مدنی و حتی رسانه‌ها نیاز باشد. ما در برنامۀ آموزش اجرایی در مورد این ایده‌ها و نیز ایده‌های دیگر، از جمله چگونگی مذاکره در رابطه با بودجه با همه این گروه‌ها، بحث خواهیم کرد. هدف، کمک کردن به مسئولان بودجه در شهرها، استان‌ها و کشورها (و کسانی که به چنین مقاماتی یاری می‌رسانند) است تا ۲۰% کسری که با آن مواجه هستند را مدیریت کنند.
مترجم: آرش گیاهچی
نویسنده: مت اندروز
منبع:
- وبلاگ توانمندسازی حکومت مدرسۀ کندی دانشگاه هاروارد
- https://buildingstatecapability.com/2020/10/07/how-should-governments-manage-budget-cuts-of-20-or-more-in-2021/
پانوشت:
- [۱] فضای مالی به امکاناتی در بودجۀ دولت‌ها گفته می‌شود که اجازه می‌دهد منابعِ مالیِ اضافی به اهدافی مشخص و زیربنایی اختصاص یابد، بدون آنکه ثبات سیستم مالی و اقتصادی کشور به خطر بیافتد. م
- [۲]: Incremental budgeting بودجه‌بندی افزایشی نوعی فرایند بودجه‌بندی مبتنی بر این ایده است که با ایجاد تنها برخی تغییرات حاشیه‌ای در بودجه جاری، می‌توان بهترین بودجۀ جدید را ایجاد کرد. به عبارت دیگر، با بودجه‌بندی افزایشی، بودجۀ جاری به عنوان پایه‌ای استفاده می‌شود که فرضیه‌های افزایشی به آن اضافه می‌شوند یا از مبلغ پایه کم می‌شوند تا مبلغ جدید بودجه تعیین شود. م.
