همان‌طور که در خبرنامه شماره ۵۹ نیز بدان اشاره شد، در بخش هفتم برنامه‌های ارائه‌شده توسط سید احسان خاندوزی وزیر اقتصاد و دارایی به موضوع مدیریت تعارض منافع اشاره‌شده است: «بخش مهم پیش نرفتن اصلاحات اقتصادی در اقتصاد ناشی از منافع مدیران وزارتخانه‌هاست که در دولت قوی لازم است تدابیر زیر در دستور کار قرار گیرد:
- تلاش در جهت شمول کامل سامانه ستاد، شفافیت تمام قراردادهای بزرگ در شرکت‌های دولتی و شفافیت انتصابات بخش عمومی
- شناسایی و مدیریت تعارض منافع فردی و ساختاری در زیرمجموعه وزارت امور اقتصاد و دارایی
- الزام کارکنان مؤثر وزارتخانه و سازمان‌های متبوع به ثبت داوطلبانه موقعیت‌های تعارض منافع و استفاده حداکثری از مشارکت‌های مردمی برای مدیریت تعارض منافع.»
وزارت امور اقتصاد و دارایی یکی از بزرگ‌ترین و البته مهم‌ترین وزارتخانه‌های کشور است که خود وزارتخانه و سازمان‌های زیرمجموعه آن مانند سازمان بورس اوراق بهادار، سازمان خصوصی‌سازی، سازمان امور مالیاتی، گمرک، بیمه مرکزی و … با موقعیت‌های مختلفی از تعارض منافع مواجه هستند. بنابراین وزیر جدید برای مدیریت این موقعیت‌ها راه دشواری در پیش دارد، اما ایشان به خوبی به سه راهکار اصلی پیشگیری از وقوع موقعیت‌های تعارض منافع اشاره کردند: شفافیت، شناسایی موقعیت‌ها و افشای تعارض منافع. در این یادداشت تلاش می‌کنیم، به ارائه توضیحاتی هرچند کوتاه در خصوص اهمیت این سه راهکار برای مدیریت تعارض منافع بپردازیم.
-
شفافیت قراردادها با ثبت در سامانه ستاد
در تمامی کشورهای دنیا انجام امور عمومی از وظایف دولت است، انعقاد و اجرای قرارداد نیز وسیله‌ای برای تأمین نیازهای دولت در جهت انجام وظایفش است. بسیاری از زیرمجموعه‌های دولت مانند وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها و یا شرکت‌های دولتی برای انجام وظایف محوله‌ای که توسط خود دستگاه و تشکیلات موجود آن‌ها قابل انجام نیست، نیازمند انعقاد قرارداد با سایر اشخاص حقیقی یا حقوقی اعم از بخش خصوصی یا سایر بخش‌های دولتی می‌باشند. قراردادهای دولتی طی فرایندهایی ازجمله مزایده و مناقصه انجام می‌شود که در آن بخش خصوصی و بخش دولتی با یکدیگر تعامل مالی دارند. به‌طورمعمول خریدهای دولتی حجم بالایی (ازنظر مقدار و ارزش) از معاملات کشور را تشکیل می‌دهند. این ویژگی امکان وسوسه برای سوءاستفاده و گسترش فساد در این بخش را افزایش می‌دهد.
بسیاری از زمینه‌های بروز فساد مالی در مناقصات و قراردادهای دولتی از تعارض منافع نشئت می‌گیرد. وجود منابع سرشار رانت در مناقصه‌های دولتی و اطلاع سیاست‌مداران از این امر و توانایی آن‌ها در تخصیص سیاسی منابع، موجب اختلال درروند برگزاری مناقصه‌ها می‌شوند و از موقعیت به‌دست‌آمده به نفع خود سوءاستفاده می‌کنند (موقعیت‌های تعارض درآمد و وظیفه، رانت اطلاعاتی و تعارض وظایف). تصمیم سیاست‌مدار بر الزامی نبودن برگزاری مناقصه عمومی با صدور مجوز ترک تشریفات در مناقصه‌ها می‌تواند یکی از این موارد باشد[۱].
شرکت‌های خصوصی همواره سعی دارند تا با صرف هزینه‌های زیاد، قانون‌گذاران را به اعطای انحصارات وادار نمایند یا در غیر این صورت رقابت را چنان محدود سازند که بعضی از صنایع، افراد و گروه‌ها بتوانند از رانت برخوردار شوند. در توزیع اعتبارات دولتی در بین بخش‌های مختلف اقتصادی و مناطق مختلف کشور نیز گاهی ممکن است تأیید و تصویب پروژه‌ها بدون توجه به نیازها و امکانات و صرفاً بر مبنای ملاحظات خاص صورت گیرد که در این صورت افراد و گروه‌های فعال در آن بخش‌ها و مناطق از رانت اقتصادی برخوردار می‌شوند[۲]. در حالتی دیگر ممکن است کارگزاران و بروکرات‌ها با سوءاستفاده از قدرت خود، بخشی از رانت‌های حاصل را به نفع دوستان و هم‌حزبی‌های خود درآورند و مناقصه‌ها و قراردادها را به آن‌ها واگذار کنند (موقعیت‌های ارتباطات خویشاوندی یا قومی و قبیله‌ای). یکی از راهکارهای مدیریت این موقعیت‌های تعارض منافع، گسترش شفافیت از طریق الکترونیکی کردن خریدها، معاملات و مناقصات دولتی است. شفافیت از طریق الکترونیکی کردن فرایند معاملات همچنین باعث می‌شود عملکردها در معرض دید عموم قرارگرفته و بستر نظارت عمومی فراهم شود.
سامانه ستاد در سال ۱۳۹۰ جهت ایجاد شفافیت در معاملات دولتی، آزادی اطلاعات و دسترسی مستقیم و بی‌واسطه تعداد کثیری از خریداران و فروشندگان با دستگاه‌های اجرایی ایجاد شد. بر اساس ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلف گردیدند تا کلیه معاملات خود اعم از خرید، مناقصه و مزایده را در سامانه ستاد به انجام برسانند. در حال حاضر بیش از ۹ هزار دستگاه اجرایی در آن عضو هستند، اما بر اساس گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (۱۳۹۹) همچنان در عمل بخشی از معاملات دولت، شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی خارج از سامانه مذکور انجام می‌شود. مناقصات بزرگ در این سامانه اعلام نمی‌شود و شرکت‌های خصولتی هم در آن حضور ندارند. این در حالی است که با اجرای کامل این برنامه علاوه بر مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع می‌توان از وقوع فسادهای احتمالی در اجرای معاملات دولتی نیز پیشگیری کرد. با این توضیحات می‌توان گفت که وزیر اقتصاد به‌درستی به موضوع شفافیت در قراردادهای دولتی به‌عنوان راهکاری برای مبارزه با تعارض منافع مالی اشاره‌کرده است.
-
تقدم پیشگیری بر درمان با شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع
وزیر اقتصاد در بند دوم راهکارهای پیشنهادی خود به شناسایی و مدیریت تعارض منافع فردی و ساختاری در زیرمجموعه وزارت امور اقتصاد و دارایی اشاره‌کرده است. تجربیات موفق بین‌المللی در مبارزه با فساد حاکی از تقدم پیشگیری بر درمان بوده و کشورهای موفق راهکارهای مبتنی بر ممانعت پیشگیرانه را در دستور کار خود قرار داده‌اند. اولین و اصلی‌ترین قدم برای پیشگیری، شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع است.
غالباً افرادی که با تعارض منافع مواجه می‌شوند، یا نمی‌دانند در موقعیت تعارض منافع قرارگرفته‌اند یا نمی‌توانند به‌درستی وضعیت موجود را مدیریت کنند. ازاین‌رو، در بسیاری از کشورها، تلاش شده است تا ابتدا حوزه‌های مهم تعارض منافع شناسایی‌شده و سپس، نسبت به پیشگیری از بروز تعارض منافع و مدیریت تعارض‌های پیش‌آمده، اقدام شود. تجربه مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در شناسایی موقعیت‌های تعارض منافع در بیش از ۱۴ حوزه مختلف اعم از حوزه تعاون، کار و رفاه اجتماعی، آموزش عالی و عمومی، سلامت و درمان، انرژی آب و محیطزیست، مسکن و شهرسازی، پول و مالی و … نشان می‌دهد مصادیق تعارض منافع در لایه‌های زیرین نظام اداری در حوزه‌های مختلف متفاوت بوده و به بافت دیوانسالاری و بوروکراتیک هر سازمان وابسته است. بنابراین باوجود نیاز کشور به یک قانون مادر جهت مدیریت تعارض منافع، همچنان برای بومی‌سازی و تطبیق این قانون در هر سازمان یا وزارتخانه نیازمند شناسایی موقعیت‌های بالقوه تعارض منافع در هر سازمان هستیم. در لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» که دولت در آذرماه سال ۱۳۹۸ به مجلس تقدیم کرد به‌درستی به تشکیل هیئت‌های بدوی مدیریت تعارض منافع در ستاد و واحدهای استانی هر دستگاه تأکید شده تا به تعیین فهرست مصادیق تعارض منافع در دستگاه متبوع بپردازند.
-
الزام به افشای تعارض منافع
بند آخر پیشنهاد‌های وزیر اقتصاد برای مدیریت تعارض منافع به موضوع افشای داوطلبانه موقعیت‌های تعارض منافع اشاره دارد. افشای تعارض منافع یکی از شیوه‌های اولیه و کم‌هزینه مدیریت تعارض منافع است. بدین معنا که فرد، گروه یا سازمانی که در موقعیت تعارض منافع قرار دارد، باید از طریق پر کردن یک اظهارنامه کتبی یا شفاهی این مسئله را با کسانی که ممکن است از تعارض منافع ناشی از موقعیت او متأثر شوند، مطرح نماید. نوع دیگری از افشای تعارض منافع اظهار دارایی‌های مقامات دولتی است. هرچند به نظر می‌رسد منظور وزیر از ثبت داوطلبانه موقعیت‌های تعارض منافع نوع اول است، اما باید به این نکته نیز توجه داشت که نوع دوم افشای تعارض منافع نیز از اهمیت بسزایی در مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع برخوردار است. اعلام دارایی‌های مقامات رسمی علاوه بر دارایی‌ها معمولاً طیف گسترده‌ای از اطلاعات ازجمله درآمد، اموال، هدایا، هزینه‌ها، منافع مالی و غیرمالی، شناسایی از همسران، بستگان و سایر افراد مرتبط را شامل می‌شود.
یکی از نمونه‌های موفق در این زمینه، پایگاه داده یوروپام (Europam) است که با حمایت مالی اتحادیه اروپا انجام می‌گیرد. این پایگاه اطلاعات خود که شامل اطلاعات مالی مسئولان دولتی کشورهای عضو اتحادیه اروپاست را به‌صورت رایگان در دسترس جامعه مدنی، روزنامه‌نگاران و کارکنان دولتی قرار می‌دهد تا بتوانند به کمک این اطلاعات مطالبه شفافیت و پاسخگویی بیشتر از حکومت‌ها داشته باشند. شاخص افشای اطلاعات مالی مسئولان دولتی در این پایگاه شامل ۵ شاخص اصلی است که یکی از آن‌ها تعارض منافع است. به‌طورکلی هدف اصلی این پایگاه داده‌ای ارتقای اعتماد به حکومت و افزایش کارایی مخارج عمومی است.
-
شفافیت راهبردی ضروری برای مدیریت تعارض منافع
از سال ۱۹۹۵ و همگام با تأسیس سازمان شفافیت بین‌الملل، شاخص فساد اداری ارائه‌شده توسط آن به یک شاخص جهانی فساد در بخش عمومی تبدیل شد. این شاخص تصویری سالانه از میزان نسبی فساد بر اساس رتبه‌بندی کشورها ارائه می‌دهد. طبق آخرین گزارش این سازمان در سال ۲۰۲۰ رتبه ایران در بین ۱۸۰ کشور در شاخص «ادراک از فساد» موردبررسی ۱۴۹ و امتیاز کشور ۲۵ از ۱۰۰ بوده که نشانگر بدتر شدن وضعیت فساد در کشور نسبت به سال‌های گذشته است. متأسفانه در سال‌های اخیر وضعیت فساد در کشور مناسب نبوده و این شاخص نیز نشانگر وضعیت نامطلوبی است. ازجمله مهم‌ترین راهکارهایی که امروزه برای مبارزه با فساد در کشورهای مختلف مورداستفاده قرار می‌گیرد، مدیریت تعارض منافع است.
با توجه به تنوع زیاد موارد تضاد منافع، وجود سیستمی مبتنی بر شفافیت اطلاعات ضروری و حیاتی است. هرچند اقداماتی در این رابطه (همانند سامانه ستاد) انجام‌شده است، اما عدم‌کفایت نظارت بر اجرای قوانین سبب شده این اقدامات به مقصود خود نرسند. رقابتی شدن قراردادها، افشای تعارض منافع و اقدامات پیشگیرانه هرچند قدم‌هایی بسیار مثبت و امیدوارانه در جهت مدیریت تعارض منافع در وزارت اقتصاد و دارایی است اما بدون وجود قانونی مادر برای مدیریت تعارض منافع و نظارت‌های کافی در کنار فرهنگ‌سازی امکان تحقق اهداف را با تردید مواجه خواهد کرد.
** این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۶۰ منتشرشده است.
پانوشت:
- [۱] لیلا حسینی و پروین پورفخریان (۱۳۹۸)، بررسی راهکارهای مبارزه با فساد در مناقصات دولتی، فصلنامه پژوهشهای حقوقی، شماره ۴۰، صص:۴۱۱-۴۴۷
- [۲] مؤسسه تدبیر اقتصاد. فساد مالی و اقتصادی. تهران: نشر شریعت، ۱۳۸۲٫
مطالب مرتبط:
