شواهد و تجربیات مختلف حاکی وجود دوراهی‌هایی است که گاه مقامات، مسئولان، کارگزاران و کلیه کارکنان عمومی با آن مواجه می‌شوند، در این موقعیت ممکن است مقام مسئول از موقعیت اداری خود در جهت تأمین منافع شخصی استفاده نماید. این پدیده که در ادبیات سیاسی به آن “تعارض منافع” می‌گویند، پدیده‌ای بسیار محتمل است که باید مورد نظارت و کنترل قرار گیرد. هر چند مکرراً در نوشته‌های مختلف تأکید می‌شود که تعارض منافع لزوماً به فساد منتهی نمی‌شود ولی حتی در این حالت، ممکن است اشخاص ذی‌نفع و افکار عمومی در صحت عملکرد مقام و کارمند مربوط تردید کنند که نتیجه آن چیزی نخواهد بود جز آسیب زدن به اعتماد مردم به حکومت و دستگاه‌های مختلف اجرایی. از این رو، در کشورهای مختلف توسعه یافته و در حال توسعه تلاش شده است تا با هدف ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور ابتدا حوزه‌های تعارض بین منافع عمومی و شخصی شناسایی شده و سپس با اتخاذ تدابیر مناسب، نسبت به پیشگیری از بروز تعارض منافع پیش آمده اقدام شود.
هر چند ممکن است تعریف تعارض منافع ساده و روشن باشد، اما توصیف آن در واقعیت و شناسایی مصادیق آن بسیار دشوار است چراکه لزوماً مرزهای کاملاً مشخصی بین منافع عمومی و شخصی وجود ندارد که آنها را از هم جدا نماید. علاوه بر آن و با فرض امکان شناسایی، نظارت بر این موقعیت‌ها بسیار دشوار و پرهزینه است. راهکاری که عموماً کشورهای در حال توسعه انتخاب می‌کنند استفاده از تجربه کشورهای پیشتاز است. بدین معنا که موقعیت‌های مهم تعارض منافعی که در این کشورها مورد توجه هستند را شناسایی کرده و براساس آنها تدابیری برای پیشگیری از بروز تعارض منافع و نحوه رفتار در موقعیت‌های متعارض را در کشور خودشان ارائه می‌دهند. هر چند ممکن است در ابتدا این راهکار منطقی به نظر برسد، اما باید دقت کرد که بهترین سرمشق‌ها (ایده‌هایی که از بیرون می‌آیند) تنها می‌توانند به عنوان مسیرهای بالقوه مورد ملاحظه قرار گیرند. البته اگر این ایده‌ها با بسترهای مختص هر کشور کاملاً بیگانه باشند، این احتمال وجود دارد که پذیرش سیاسی مورد نیاز برای اینکه واقعاً نتیجه بدهند نداشته باشند.
بومی‌سازی: اشکال مختلف مقررات تعارض منافع
مقررات تعارض منافع ممکن است اشکال مختلفی همچون قوانین، مقررات رفتاری و داخلی یا دستورالعمل‌های مدیریتی داشته باشد. هر کشور بسته به شرایط سیاسی، اجتماعی و فرهنگی خود ممکن است یکی از این اشکال را انتخاب کند. کشورهایی نظیر کانادا، کره جنوبی، صربستان، لاتویا و بوسنی و هرزگوین قانون خاصی را در این زمینه تصویب کرده‌اند و برخی دیگر نظیر فرانسه، آلمان و آمریکا، قواعد ناظر بر تعارض منافع را در قوانین و مقررات مختلف پیش‌بینی کرده‌اند.
برای مثال آمریکا به عنوان پیشتازان مدیریت تعارض منافع در دنیا مقررات اخلاقی جداگانه‌ای برای هر بخش خاص دولتی دارد همچنین هر ایالت قوانین مربوط به خود را داشته که از یک ایالت به ایالت دیگر متفاوت است. در کانادا قانون تعارض منافع تنها در مورد وزرا، کارمندان امور خارجه و برخی از نمایندگان مجلس (افرادی که مناصب عمومی دارند) اعمال می‌شود. سناتورها و اعضای مجلس عوام قوانین تعارض منافع متفاوتی دارند، حتی اساسنامه‌های جداگانه‌ای برای هر استان تنظیم شده است. در سایر کشورها حتی قوانین یا استانداردهای رفتاری اضافی برای بخش‌های خاصی در نظر گرفته شده است. فرانسه استانداردهای رفتاری ویژه‌ای برای کارکنان وزارت حمل و نقل، زیرساخت و مسکن دارد، لهستان استاندارهای جداگانه‌ای برای بازرسان حوزه محیط‌زیست و کنترل بهداشت دارد.
اگرچه قانون مدیریت خدمات کشوری در انگلستان ارزش‌هایی را که انتظار می‌رود کارمندان رعایت کنند مشخص می‌کند، اما قانون تعارض منافع جداگانه‌ای برای بخش‌های مختلف دولت وجود ندارد. آیین‌نامه رفتار نمایندگان مجلس و افشای منافع اعضا بر موضوع تعارض منافع اعضای پارلمان حاکم است. بنابراین تنها دو قانون مجزا یکی برای نمایندگان مجلس و دیگری برای کارمندان دولت است، که موقعیت‌های تعارض منافع را در این کشور کنترل می‌کند. مثال‌های بالا همگی نشان از آن دارند که هر کشور برای پذیرش قانون و ضمانت اجرای آن در لایه‌های بخش عمومی مجبور به بومی سازی قانون به عنوان یک راهبرد بهینه است.
لایحه مدیریت تعارض منافع در ایران در صورت تصویب در مجلس شورای اسلامی تنها در خصوص مقامات و کارکنان دولتی قابل اجرا بوده (قوه مجریه) و سایر قوا از جمله قوه مقننه و قوه قضاییه را شامل نمی‌شود. این در حالی است که بسیاری از موقعیت‌های تعارض منافع هستند که در این دو قوه رخ می‌دهند بنابراین از این منظر ایران با سایر کشورها فاصله زیادی دارد ضمن آنکه لایحه فوق همانند انگلستان میان مناصب و دستگاه‌های مختلف تمایزی قائل نشده و همگی ملزم به رعایت یک نوع از قوانین هستند (برخلاف لهستان و فرانسه) که از این منظر نیز به نظر می‌رسد خلاهایی در لایحه مذکور وجود دارد چراکه ماهیت تعارض منافع می‌تواند در داخل دستگاه‌های مختلف نیز متفاوت باشد.
ضمانت اجرایی: آیا تنها تصویب قانون برای مدیریت تعارض منافع کافی است؟
زمانی که صحبت از ارزیابی یک نص قانونی به میان می‌آید، یکی از مؤلفه‌های اصلی که در ابتدا ذهن حقوق‌دانان را به خود معطوف می‌کند، سطح و کیفیت ضمانت اجرای آن متن می‌باشد. در اهمیت و جایگاه اساسی ضمانت اجرا همین بس که ماهیت قانون در حقوق با مفهوم ضمانت اجرا گره خورده و به تعبیر حقوق‌دانان مرز میان قانون و قواعد اجتماعی و اخلاقی را ضمانت اجرا مشخص می‌نماید. ضمانت اجرا باید به گونه‌ای طراحی شود که در صورت نقض تعهد توسط هر یک از مشمولین بتواند به مرحله اجرا درآید. باید توجه داشت که هر چه تخلف از ابعاد اجتماعی بزرگ‌تر و گسترده‌تری برخوردار باشد، به تبع شدت ضمانت اجرا نیز باید افزایش پیدا کند.
به طور کلی سه نوع مجازات وجود دارد: مدنی (جریمه نقدی)، اداری (محدودیت‌های شغلی) و کیفری (حبس). مجازات‌ها بسته به شرایط از اخطار گرفته تا حبس قابل اجرا هستند. هر چه مسئولیت فرد نقض‌کننده قوانین بیشتر باشد، مجازات سنگین‌تر خواهد بود چراکه مقامات ارشد وظیفه تأمین رفاه عمومی را برعهده داشته و بنابراین نقض این وظیفه تأثیر مخرب‌تری بر اعتماد عمومی دارد.
در ایالات متحده آمریکا مجازات مدنی برای مقامات دولتی که عمداً اطلاعات نادرست گزارش کرده‌اند حداکثر ۱۰ هزار دلار است. در کانادا، ملاحظات تعارض منافع و کدهای پس از بازنشستگی شرط استخدام است. زمانیکه یک دارنده منصب عمومی با کدهای مربوطه و روش‌های افشای تعارض منافع مطابقت ندارد، نخست وزیر مجازات مناسب شامل انفصال تا پایان خدمت را تعیین می‌کند. در انگلستان به طور کلی قانونی برای مجازات این افراد وجود ندارد بلکه اعمال روش‌های انضباطی به واحدهای مربوطه محول شده است.
در ماده (۳۶) لایحه مدیریت تعارض منافع ایران آمده : “در مواردی که اشخاص مشمول این قانون در هر یک از موقعیت‌های تعارض منافع که از انجام آن منع شده‌اند انجام دهند براساس رأی هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری، مراجع مشابه یا مراجع انتظامی و انضباطی حسب اهمیت موضوع به یکی از مجازات‌های اداری مقرر در بندهای (د) تا (ی) قانون رسیدگی به تخلفات اداری (۱۳۷۲) محکوم می‌شوند”. این مجازات‌ها شامل کسر حقوق، انفصال موقت، تغییر محل جغرافیایی خدمت، تنزل مقام، بازخرید موقت، بازنشستگی و اخراج از دستگاه متبوع بوده اما شامل مجازات‌های مالی نمی‌شود. تنها در صورتیکه فرد مشمول یکی از موقعیت‌های اتحاد ناظر و مجری، اشتغال همزمان و درب گردان باشد و مراتب را به هیئت‌ها گزارش ننماید محکوم به استرداد جزای نقدی بمیزان ۱ تا ۳ برابر وجوه یاد شده می‌شود.
پس از تعیین ضمانت اجرای مناسب توسط قانون‌گذار نوبت به مجری اجرای احکام می‌رسد که نه تنها ارزشی کمتر از تعیین ضمانت اجرا در قانون ندارد بلکه مکمل و تعیین‌کننده نحوه و کیفیت اجرای قانون نیز به شمار می‌رود.
ترتیبات نهادی: اجرای قانون (لایحه) تعارض منافع بر عهده کیست؟
اثربخشی قانون تعارض منافع تا حد زیادی وابسته به ترتیبات نهادی برای اجرای آن است. این ترتیبات نهادی وظیفه نظارت بر فعالیت، بررسی و پیگرد قانونی تخلفات احتمالی را بر عهده دارند. این وظایف را می‌توان به ارگان‌های مختلف عمومی سپرد آنچه در اینجا مهم است توانایی ارگان مربوطه در مدیریت، پردازش داده‌ها، آموزش، مشاوره، قانون‌سازی، تحقیق و پیگرد قانونی است. نحوه تخصیص این کارکردها به ارگان‌ها مختلف دولتی به شدت به شرایط نهادی کشور وابسته است.
ایالات متحده آمریکا و کانادا دفاتر اخلاقی مستقلی دارند که استانداردهای اخلاقی را در بخش دولتی اعمال می‌کنند. دفتر اخلاق دولت، در ایالات متحده آمریکا در سال ۱۹۷۸ توسط قانون اخلاق در دولت بعنوان زیرمجموعه‌ای از دولت فدرال تأسیس شد که رئیس آن برای یک دوره ۵ ساله توسط رئیس جمهور منصوب می‌شود. وظیفه اصلی این دفتر آن است که از بروز تعارض منافع در قوه مجریه جلوگیری کرده و در صورت بروز آن‌را مدیریت نماید. آمریکا هر ۴ سال یکبار برای اطمینان از اجرای صحیح قانون و مسئولیت‌پذیری، همه آژانس‌های فدرال را بازدید می‌کند. دفتر اخلاقی در ایالات متحده دارای اختیارات قانونی‌گذاری محدود بوده و به طور کلی فاقد قدرت تحقیق است. در ایالات متحده بسیاری از ایالت‌ها و شهرها دفتر اخلاقی خود را دارند و قانون تعارض منافع ایالتی را اجرا می‌کنند.
دفتر مشاور اخلاق کانادا در سال ۱۹۹۴ تأسیس شد. این دفتر دارای دو مسئولیت اصلی است: تعارض منافع و لابی. بدین صورت که دفتر مشاور اخلاق در کانادا مسئول تحقیق در مورد ادعاهای مطرح شده علیه وزیران و مقامات ارشد در این دو زمینه است. علاوه بر این، دفتر مذکور به لابی‌گران و مشتریان مشاوره می‌دهد. این دفتر هیچ نوع صلاحیت قانون‌گذاری ندارد و مسئولیت انطباق رفتار کارکنان بخش دولتی با قانون بر عهده مقامات دولتی است. مشاور اخلاق سالانه در خصوص موضوعات مرتبط با لابی‌گری به پارلمان گزارش می‌دهد.
انگلستان در مراحل اولیه یک نهاد مشورتی به نام کمیته اخلاق که به کمیته نولان (Nolan Committee)، نیز معروف است با هدف ارائه توصیه‌هایی در خصوص استانداردهای رفتاری کلیه دارندگان مناصب عمومی از جمله فعالیت‌های مالی و تجاری تأسیس کرد. در سال ۱۹۹۷ وظیفه تهیه بودجه احزاب سیاسی نیز به آن محول شد. این نهاد با هر گونه تخلف در رفتار کارمندان دولت، قوانین داخلی ادارات ملکی برخورد می‌کند همچنین مراحل انضباطی هم برعهده اداره مربوطه بوده اما به طور کلی این نهاد توانایی قانون‌گذاری ندارد.
در ماده (۴) لایحه مدیریت تعارض منافع ایران نظارت بر اجرای قانون و تصویب دستورالعمل‌های اجرایی نحوه مدیریت تعارض منافع و اتخاذ تصمیم در خصوص استعلام‌های هیئت‌های مدیریت تعارض منافع دستگاه‌ها بر عهده شورای عالی نظارت بر تعارض منافع قرار داده شده است که زیر نظر رئیس جمهور و شامل ۱۱ عضو است. ۸ عضو آن از وزرا بوده ۱ عضو از بخش خصوصی و دو عضو نیز از نمایندگان مجلس شورای اسلامی (بدون حق رأی) هستند. هیئت‌های بدوی در مرکز دستگاه و در واحدهای استانی با حکم بالاترین مقام دستگاه تشکیل می‌شود. همانند آمریکا هر استان و هر دستگاه هیئت مستقلی دارد اما قوانین تعارض منافع برای آنان متفاوت نمی‌باشد. وظیفه اصلی این هیئت‌ها تعیین فهرست مصادیق تعارض منافع در دستگاه متبوع و برنامه‌ریزی و نظارت در جهت پیشگیری از تعارض منافع است. این هیئت مستقل بوده و مانند کانادا و انگلستان قدرت قانون‌گذاری ندارد. در لایحه تعارض منافع ایران هیئت‌های بدوی در مرکز و استان‌ها تنها وظیفه نظارت و شناسایی مصادیق تعارض منافع را دارند و وظیفه تصمیم‌گیری در خصوص میزان مجازات متخلفان بر عهده مقامات قضایی و نه هیئت بدوی است.
سرمشق پنهان: تجربه سازمان بهزیستی و وزارت آموزش و پرورش
چالش‌های پیچیده همانند مدیریت تعارض منافع چالش‌هایی هستند که به ندرت اجازه می‌دهند تا گام‌هایی جلویی شناسایی شوند به عبارت دیگر نیازمند تدریج‌گرایی تکراری هستند. لایحه مدیریت تعارض منافع در ایران لایحه نوپایی است (برخلاف سایر کشورهای بحث شده در یادداشت) که هنوز به قانون تبدیل نشده است و امکان مقابله با آن از لایه‌های بالایی هر سازمان گرفته تا لایه‌های پایین وجود دارد. بنابراین بهترین راهکار برداشتن گام‌های کوچک برای رسیدگی به این مسئله است بطوریکه بعد از هر گام تجربیات آموخته شده گردآوری شده جرح و تعدیل شده و برپایه آنها گام عملی بعدی برداشته شد.
انحرافات مثبت[۱] فرایند اجرایی ترکیبی از کم هزینه بودن و موفقیت قابل اثبات است و در بسترهایی اهمیت می‌یابد که تغییرات به در بسته مخالفان برخورد می‌کند که معمولا درباره اصلاحات دولتی در کشورهای در حال توسعه صادق است. موقعیت “اشتغال همزمان” یکی از انواع موقعیت‌های تعارض منافع در سازمان‌های دولتی است که تقریبا به عرف تبدیل شده و احتمال مخالف با آن در صورت اجرا بالاست. بنابراین به عنوان اولین گام فضای تغییر بزرگی را روبروی سیاستگذار قرار می‌دهد در صورت موفقیت نیز انگیزه ادامه تغییرات را به سیستم اجرایی خواهد داد.
تجربه مدیریت موقعیت اشتغال همزمان در سازمان بهزیستی و وزارت آموزش و پرورش نمونه‌ای از گام‌های کوچک در جهت تحقق اهداف لایحه مدیریت تعارض منافع در ایران است. رئیس سازمان بهزیستی در ۱۴ شهریور ماه ۱۳۹۸ اعلام می‌کند که با اجرای ممنوعیت اشتغال همزمان مدیران دولتی در مجموعه‌ها و موسسات غیردولتی ۴۰۲ نفر تعیین تکلیف شدند که از این میزان حدود ۱۷۰ نفر از پست مدیریتی و ۲۰۰ نفر از مراکز غیردولتی کنار رفته‌اند. ترتیبات نهادی ناظر بر حسن اجرای این بخشنامه نیز یک تیم متشکل از مجموعه بازرسی، حراست و مشارکت‌های سازمان بهزیستی است. ۱۰ شهریور ماه سال جاری وزیر آموزش و پرورش در خصوص تعیین تکلیف ۲۲۵ نفر از مدیران استانی و ۵ نفر از مدیران ستادی خبر داد. آنچه در اینجا مغفول مانده ضمانت اجرائی است. از آنجاییکه لایحه مدیریت تعارض منافع در ایران به قانون تبدیل نشده است بنابراین نمی‌توان از ضمانت‌های اجرایی مندرج در آن استفاده کرد. گذشته از موارد فوق هر چند هنوز نمی‌توان به طور دقیق در خصوص تبعات این تصمیم‌گیری اظهارنظر کرد اما در صورتی که به موفقیت منجر شود می‌توان از تجربیات آن بعنوان “سرمشق پنهان[۲]” استفاده کرد.
این یادداشت به عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۱۱ در تاریخ ۲۲/۰۶/۱۳۹۹ منتشر شده است.
- توانمندسازی حکومت؛ شواهد، تحلیل و عمل”، مترجم: جعفر خیرخواهان و مسعود دروردی (۱۳۹۸)، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه.
- لایحه “نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی”، ۱۹ آبان ماه ۱۳۹۸٫
- “مطالعه ضمانت اجرای مطلوب در قوانین مقابله با فساد؛ با تأکید بر پیشنویس لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی”، زمستان ۱۳۹۷، کمیسیون رقابت، خصوصی سازی و سلامت اداری، اتاق بازرگانی، صنایع و معادن ایران.
- Lalazarian, K. Comparative Approaches to Conflict of Interest: The United States, Canada and the United Kingdom. Working Paper, World Bank. 2001.
- Villoria-Mendieta, M. (2005). Conflict of Interest Policies and Practices in Nine EU Member States: A Comparative Review.SIGMA Paper
پانوشت:
- [۱]. انحراف مثبت به نظریاتی مرتبط است که قبلا به آنها عمل شده و نتایج مثبتی نیز داشته‌اند بنابراین نه تنها مسئله را حل کرده که از منظر فنی نیز درست‌اند اما از آنجاییکه هنجار به شمار نمی‌روند، ایده‌ای نامتعارف تلقی می‌شوند.
- [۲]. براساس رویکرد PDIA، در کنار انحراف مثبت، سه نوع سرمشق وجود دارد: سرمشق موجود، سرمشق نهفته و بهترین سرمشق. “سرمشق‌های موجود” سریع‌ترین شکل درگیر شدن با مسئله است که کسی می‌تواند در آغاز فرایند رسیدگی به مسائل سراغشان برود. “سرمشق نهفته” مجموعه‌ای از ایده‌های بالقوه و قابلیت‌های دولتی است که با توجه به واقعیت‌های اداری و سیاسی در این بستر شدنی به شمار می‌آیند، اما ظهورشان مستلزم مقداری توجه و تمرکز است و “بهترین سرمشق” سرمشق‌هایی هستند که در دیگر بسترها (بسترهای خارجی و بین‌المللی) وجود دارند و گمان می‌رود مسائلی مشابه را حل کرده باشند، ولی مطمئن نیستیم در زمان و مکان مدّ نظر چگونه آنها را به اجرا بگذاریم.
