در نظام حقوقی ایران بدون اینکه نامی از تعارض منافع برده شود، مضمون آن به طور پراکنده در برخی قوانین و مقررات مورد توجه واقع شده است. به عنوان مثال، در حوزه قضایی زمانی که قوانین آئین دادرسی در ایران تصویب شده است و مقرراتی نیز برای موارد تعارض منافع پیش‌بینی شده است و این رویه کم بیش در مورد مراجع رسیدگی به تخلفات اداری یا انتظامی نیز رعایت شده است. علاوه بر این، قوانین متعدد دیگری از جمله لایحه قانونی راجع به منع مداخله وزراء و نمایندگان مجلسین و کارمندان دولت در معاملات دولتی و کشوری ـ مصوب ۱۳۳۷ـ، قانون ممنوعیت اخذ پورسانت در معاملات خارجی ـ مصوب ۱۳۷۲ ـ، قانون ممنوعیت تصدی بیش از یک شغل ـ مصوب ۱۳۷۳ـ، قانون مدیریت خدمات کشوری ـ مصوب ۱۳۸۶ ـ، قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران ـ مصوب ۱۳۸۴ـ قانون ارتقای سلامت نظامت اداری و مقابله با فساد ـ مصوب سال ۱۳۹۰ـ و قانون رسیدگی به دارایی مقامات، مسئولان و کارگزاران جمهوری اسلامی ایران ـ مصوب ۱۳۹۱ـ به طور مستقیم یا غیرمستقیم به ممنوعیت یا تحدید اقداماتی پرداخته‌اند که به طور غیرمستقیم با تعارض منافع مرتبط هستند. شایان توجه است در قوانین فوق‌الااشاره هدف اصلی مدیریت تعارض منافع و یا پیشگیری از آن نبوده است و عمدتاً رویکرد کیفری و جرم انگاری به برخی از مصادیق تعارض منافع توجه داشته است. به بیان دیگر، بستر کلی این قوانین پیشگیری از فساد یا برخورد با فساد است در حالی که فساد و تعارض منافع دو مقوله جدا ازهم هستند.
در سال ۱۳۹۶ معاونت حقوقی رئیس جمهور در یک اقدام تحسین برانگیز، پیش‌نویس لایحه «مدیریت تعارض منافع در خدمات عمومی» را برای اظهارنظر عمومی منتشر نمود[۱]. روند نهایی شدن لایحه مزبور در دولت (تصویب در هیأت دولت) قریب به دو سال به درازا کشید. در نهایت آذرماه ۱۳۹۸ برای طی نمودن تشریفات اداری به مجلس شورای اسلامی ارسال شد. در مجلس دهم نیز به دلیل همزمانی با بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۹، بعد از همه‌گیری بیماری کرونا، انتخابات و مسائلی از این قبیل، فرصت بررسی آن بوجود نیامد و تاکنون به صورت رسمی در دستورکار بررسی بهارستان‌نشینان نیز قرار نگرفته است.
ادبیات تعارض منافع و سازوکارهای مربوط به مدیریت آن به دهه‌ها قبل برمی‌گردد و دارای سابقه طولانی در میان جوامع مختلف است. این در حالی است که همانطور که پیش‌تر از نظر گذشت در ایران، در حوزه سیاستگذاری و قانون‌گذاری ردپای زیادی از آن دیده نمی‌شود. با این حال در سال‌های گذشته مورد توجه سیاست‌گذاران، پژوهشگران، کنشگران علوم اجتماعی و فعالان مدنی و فضای مجازی قرار گرفته است. این مهم از یک سو اقدام بسیار مهمی است و موجب ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور ـ با کاهش ناکارآمدی کاهش فساد و افزایش شفافیت و پاسخگویی ـ می‌شود و از سوی دیگر، بیم آن می‌رود مواردی مانند عدم توجه به ضمانت‌های اجرایی و بستر نهادی و ساختار کشور (ادای هم‌شکلی[۱]) کارآمدی و انتظارات بیش از حد (تحمیل بار زودهنگام[۲])، مأموریت و موفقیت لایحه “نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارایه خدمات عمومی” در صورت تبدیل شدن به قانون را تحت‌الاشعاع قرار دهد.
جان مایر جامعه شناس یکی از اولین افرادی بود که موضوع هم شکل‌گرایی را مطرح نمود. جان مایر اشاره می‌دارد که دولت‌ها در نظام جهانی هم شکل‌گرایی ساختاری را در پیش می‌گیرند. همچنین پل دیماجیو و وودی پاول نظریه‌پردازان سازمانی، هم شکل‌گرایی را یکی از راهبردهای سازمانهای خصوصی و دولتی عنوان می‌کنند. ادای هم شکلی، شکل و کارکرد را با هم مخلوط می‌کند و «شبیه بودن» جایگزین «کاری کردن» می‌شود. به گونه‌ای که تهیه و تصویب اسناد بودجه خوشایند شمرده می‌شود حتی اگر این اسناد برآیند بودجه را تعیین نکنند. یا به پایان رساندن دوره طرح‌های تشریفاتی «کارآموزی» موفقیت محسوب می‌شود حتی اگر حرفه هیچ کس در عمل بهبود پیدا نکند (اندروز و همکاران، ۱۳۹۸)[۳]. ادای هم‌شکلی باعث تداوم مرحله کنونی می‌شود به بیان دیگر، تکنیکی راهگشا برای شکست پیروزمندانه است و دام قابلیت در مسیر توسعه را تداوم می‌بخشد به همین منظور، سازمان‌ها معمولاً برای کسب مشروعیت خود این رویه را در پیش می‌گیرند.
نظر به اینکه، هم‌اکنون مرحله سوم[۴] مشق توسعه در برنامه‌ریزی ـ برای توسعه ـ در کشورهای در حال توسعه، در دستورکار است که سیاست‌گذاران بر این باورند کشورهای توسعه یافته نهادهای خوب دارند پس بایستی نهادهای خوب ترویج و اقتباس شود تا توسعه یافتگی حاصل شود. این در حالی است که در رویکرد برنامه‌ای به «نهادهای خوب» معمولاً شکل و کارکرد با هم اشتباه گرفته می‌شود. به بیان دیگر، بر این باورند شکل با خودش کارکرد می‌آورد. این است که پیوند زدن «بهترین سرمشق‌ها» از بستری به بستری دیگر تجویز می‌شود. شکل نهاده[۵] ـ قانون اساسی، قانون تجارت، رویه‌های مبارزه با فساد و مواردی از این قبیل ـ را اقتباس کردن و پیوند زدن آن‌ها کار آسانی است. زیرا کشورها می‌توانند با تصویب قوانین شکل نهادها را تعیین کنند مانند بانک مرکزی مستقل، بودجه‌بندی نتیجه‌محور، مشارکت عمومی ـ خصوصی. در حالی که این مهم به تنهایی ضامن موفقیت نیست و اگر پیوند زدن اشکال (نهادها) بدون تلاش برای ایجاد دانش بومی و داخلی و فشار از بیرون برای عملکرد انجام شود احتمال کسب موفقیت بعید به نظر می‌رسد.
اندروز و همکاران بر این باورند شکل‌گیری قابلیت حکومت به معنای حرکت کردن تعادل بوم‌شناسی است به بیان دیگر، نوسازی فرایند دائمی کشف و تشویق طیف گوناگونی از نهادها در بستری خاص است که به کارکردپذیری[۶] بهتر منجر می‌شود که باید محیط متناسب گسترده این بوم شناسی مورد توجه واقع شود زیرا نقش اساسی در شکل‌دهی به دستاوردهای مشاهده شده را دارد. همچنین، پیدا کردن و تناسب داشتن راه حل‌ها یک قابلیت جمعی است که فقط از طریق آزمون و خطا به دست می‌آید به بیان دیگر مستلزم استفاده از رویکردهای مناسب همچون «انطباق مداوم مسئله محور» است.
علاوه بر «ادای هم شکلی» که میتواند موجب گیر افتادن حکومت‌ها در دام قابلیت شود، «تحمیل بار زودهنگام» نیز میتواند همین نتیجه را در پی داشته باشد. به بیان دیگر، انتظارات غیرواقعی در فرایندهای اصلاحی میتواند موجب از دست رفتن مقبولیت هنجاری شود زیرا به کارگیری بهترین سرمشق‌ها در محیط‌های کم قابلیت به فرایند جدا شدن[۷] می‌‌انجامد. زیرا میان بهترین سرمشق که اقتباس می‌شود و آنچه در عمل اتفاق می‌افتد شکاف‌های قابل توجهی وجود دارد از این‌رو نیاز است از “خواستن خیلی زیاد”، “خیلی زود” و”خیلی مداوم” پرهیز شود که امکان‌پذیری، مشروعیت اصلاحات و قابلیت‌سازی در معرض خطر قرار نگیرد. زیرا در صورتی که نهادها و سازمانهای نوپا تحت فشار اجرایی واقعی قرارگیرند احتمال فروپاشی آن‌ها وجود دارد که میتواند وضعیتی به مراتب بدتر از قبل را منجر شود و این مهم مشروعیت‌زدایی اصلاحات را درپی خواهد داشت. به بیان دیگر توجه به این نکته ضروری است که واقعیت همیشه سرسخت‌تر از آروزها است.
توجه به مفهوم تعارض منافع و در دستورکار قرار دادن سازوکارهای مدیریت آن در ایران را می‌توان یک نمونه از اقدامات مشق توسعه در مرحله سوم عنوان نمود. به عبارتی، حکومت ـ همانطور که در مقدمه توجهی لایحه مدیریت تعارص منافع اشاره شده است ـ به منظور ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور و افزایش پاسخگویی، توجه به سازوکارهای رایج مدیریت تعارض منافع را به عنوان بهترین سرمشق در این زمینه اقتباس نموده است. از این‌رو، موفقیت این مهم در گرو مجموعه اقداماتی فراتر از ادای هم شکلی و عدم تحمیل بار زود هنگام است. از یک سو، توجه به مؤلفه‌‌های افزایش کارکردپذیری مجموعه راهکارهای مدیریت تعارض منافع در بستر نهادی و ساختاری کشور اهمیت ویژه‌ای دارد زیرا همانطور که اندروز و همکاران (۱۳۹۸) بر این باورند پیدا کردن و تناسب داشتن راه حل‌ها یک قابلیت جمعی است و فقط از طریق آزمون و خطا به دست می‌آید. به باور نگارنده استفاده از رویکردهای مناسب مانند «انطباق مداوم مسئله محور» کارکردپذیری را افزایش خواهد داد. از دیگر سو، انتظارات غیر واقعی مانند از بین رفتن بی چون و چرایی فساد در کشور در کوتاه مدت و مواردی از این قبیل بعد از قانون شدن لایحه مدیریت تعارض منافع موجب تحمیل بار زودهنگام بر این اقدام اصلاحی (نهاد نوپا) شده و ممکن است امکان‌پذیری، مشروعیت و قابلیت‌سازی در معرض خطر قرار گیرد. از این‌رو نیاز است بیش از پیش توجه به این مهم در کانون توجه سیاست‌گذاران و قانون‌گذاران واقع شود.
بررسی تجارب توجه به مسئله تعارض منافع مانند مجموعه اقدامات سازمان بهزیستی و وزارت آموزش و پرورش در ایران حاکی از آن است که این مهم میتواند کارکردپذیری قابل قبول و مؤثری داشته باشد به گونه‌ای که به الزامات آن توجه و از تحمیل بارزودهنگام بر آن پرهیز کرد. به عنوان مثال، مجموعه اقداماتی که در ارتباط با مدیریت موقعیت اشتغال همزان در سازمان بهزیستی کشور صورت پذیرفت موجب شد ۱۷۰ نفر از پست مدیریتی و ۲۰۰ از مراکز غیردولتی کنارگیری کنند. همچنین، براساس بخشنامه مدیریت تعارض منافع در وزارت آموزش و پرورش نیز که در خرداد سال جاری ابلاغ شد براساس گفته وزیر مربوطِ بیش از ۲۲۰ مدیر استانی و ستادی تعیین تکلیف شدند. مجموعه نتایج فوق، بارقه امیدی را برای پژوهشگران و سیاست‌گذاران به ارمغان می‌آورد. با این وجود گوشزد می‌نماید موفقیت و افزایش کارکردپذیریی فراتر از تصویب قانون و ابلاغ بخشنامه است. همچنین، برای پژوهشگران، کنشگران اجتماعی و همینطور سیاست‌گذاران و مجوزدهندگان حاوی این پیام است که تحمیل بار زودهنگام (انتظارات غیر واقعی) میتواند مشروعیت اصلاحات و امکان‌پذیری و قابلیت‌پذیری حکومت را در وضعیت شکننده‌تری قرار دهد.
این یادداشت به عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۱۲ در تاریخ ۱۳۹۹/۶/۳۰ منتشر شده است
منابع:
- توانمندسازی حکومت؛ شواهد، تحلیل و عمل، مترجم: جعفر خیرخواهان و مسعود دروردی، انتشارات روزنه، تهران (۱۳۹۸).
- فهم فرایند تحول اقتصادی، مترجم: میرسعید مهاجرانی، زهرا فرضی‌زاده، انتشارات نهادگرا، تهران (۱۳۹۶)،
- لایحه “نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی”
پانوشت:
- [۱] . در مقدمه توجیهی این پیش نویس آمده بود؛ هدف ارتقای اعتماد عمومی به نظام سیاسی و اداری کشور، پیشگیری از تاثیر منافع شخصی کارمندان و مدیران بخش عمومی بر نحوه انجام وظایف و اختیارات آن‌ها، ارتقای شفافیت در جامعه و تقویت پاسخگویی نظام سیاسی اداری در برابر مردم است.
- [۲]. isomorphic mimicry
- [۳]. premature load bearing
- [۴]. کتاب توانمندسازی حکومت: شواهد، تحلیل، عمل، ترجمه، جعفرخیرخواهان و مسعود درودی، که با سفارش مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه در سال ۱۳۹۸ توسط انتشارات روزنه منتشر شد. عنوان اصلی کتاب به شرح روبرو است:
- Matt Andrews, Lant Pritchett and Michael Woolcock (2017), Building state capability: evidence, analysis, action, Oxford University Press
- [۵] . نویسندگان کتاب توانمندسازی حکومت، شواهد، تحلیل و عمل، مرحله نخست را، مرحله انباشت یا «فشار بزرگ» در دهههای ۱۹۵۰ و ۱۹۶۰، و اصلاح سیاستگذاری یا «تعدیل ساختاری» در دهههای ۱۹۸۰ و ۱۹۹۰ را مرحله دوم ذکر می‌کنند.
- [۶] . نهادها قواعد بازی هستند و سازمان‌ها بازیگر؛
- نهادها محدودیت‌های هستند که انسان‌ها بر تعامل بشری تحمیل می‌کنند به عبارت دیگر، قواعد بازی هستند که شامل؛ قواعد رسمی( تمامی قوانین)، هنجارها، قواعد غیر رسمی (فرهنگ،…) و…
- سازمان‌ها؛ سازمان‌ها متشکل از گروه‌های از افراد هستند که به لحاظ برخی اهداف مشترک گرد هم آمده‌اند (بازیگران). مانند؛ بنگاه‌های تجاری، موسسات تعاونی، احزاب سیاسی، پارلمان، موسسات نظارتی و… .لازم به ذکر است هیأت‌های مذهبی و کلوپ‌ها نیز سازمان اجتماعی به شمار می‌آیند.
- [۷]. Functionality
- [۸] .decoupling process
