«فقر انرژی» یکی از ابعاد بسیار مهم فقر در جامعه کنونی ما محسوب می‌شود. تعارض منافع و ناهماهنگی‌های بین سازمانی می‌تواند منجر به مشکلاتی در خصوص وضعیت فقر انرژی شود. در اقتصاد، فقر به صورت محرومیت از رفاه تعریف شده است. رفاه بر حسب مطلوبیت مشخص می‌شود و تابع مطلوبیت بر اساس مصرف کالاها و خدمات تعریف می‌شود. به عبارت دیگر، تابع مطلوبیت، ترجیحات افراد را نسبت به سبدهای مختلف کالاها و خدمات مشخص می‌کند.
با توجه به تعریف محرومیت، دو جنبه مطلق و نسبی در شناسایی افراد فقیر مطرح می‌شود و مرزی میان فقرا و سایر افراد جامعه ترسیم می‌کند که خط فقر نام دارد. هر فردی که درآمدی کمتر از خط فقر داشته باشد، به‌عنوان فقیر شناخته می‌شود. با توجه به این موضوع، به کسی فقیر اطلاق می‌شود که درآمد یا مصرف وی برای تأمین حداقل نیازهای اساسی کفایت نکند (باقری و همکاران، ۱۳۸۶). با توجه به پیامدهای نامطلوبی که فقر به دنبال دارد، فقر در کانون تمرکز مطالعات تجربی قرار گرفته است و پژوهشگران از زوایای مختلف به این موضوع پرداخته‌اند. اندازه‌گیری فقر و عوامل اثرگذار بر آن از جمله مسئله تعارضِ منافع یکی از مهمترین این موضوعات محسوب می‌شود. در این بین، اندازه‌گیری فقر انرژی که یکی از مولفه‌های اصلی اندازه‌گیری معیار فقر چندبعدی است، با تمام اهمیتی که دارد، کمتر مورد توجه قرار گرفته است.
یکی از مهمترین دلایل عدم بررسی فقر انرژی در ایران، پایین بودن قیمت نسبی انرژی به دلیل یارانه‌های همیشگی این حوزه است. در هر حال، بررسی وضعیت فقر انرژی و تبیین عوامل اثرگذار بر آن حائز اهمیت است زیرا اجرای طرح‌هایی از قبیل افزایش قیمت بنزین (در آبان ۱۳۹۸) و یا سایر حامل‌های انرژی می‌تواند آثار تورمی شدیدی برای دهک‌های پایین درآمدی داشته باشد و منجر به فقر انرژی شود. از این رو، بررسی وضعیت فقر انرژی و تبیین عوامل اثرگذار بر آن حائز اهمیت است. در این گزارش سعی شده است تا پس از شناسایی وضعیت فقر انرژی، نقش تضاد منافع را بر آن بررسی کرد. به عبارت دیگر سعی خواهد شد تا با ارائه مصادیق تضاد منافع، اثرات آن را بر فقر انرژی بررسی کرده و راهکارهای لازم را ارائه داد. بر این اساس و با توجه به اهمیت انرژی، ساختار و هدف اصلی این گزارش عبارت است از:
- اول، شناسایی شاخص‌های اندازه‌گیری فقر انرژی،
- دوم، اندازه‌گیری فقر انرژی در ایران با توجه به شاخص‌های مختلف شناسایی شده در بخش اول،
- سوم، شناسایی مصادیق ناکارایی در صنعت انرژی کشور (عمدتاً صنعت برق) برگرفته از مطالعات انجام شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس،
- چهارم، جمع‌بندی و نتیجه‌گیری.
تعارض منافع در حوزه انرژی ناظر به چه مواردی است؟
در خصوص مصادیق تعارض منافع در وزارت نیرو و سازمان‌ها و شرکت‌های وابسته، به‌طور پراکنده و در محافل رسمی و کارشناسی برخی مصادیق ارائه شده است. به‌عنوان‌مثال دکتر محمد فاضلی معتقد است یکی از بزرگ‌ترین مصادیق تعارض منافع زمانی بروز می‌کند که سیاست‌مداران بخواهند درباره کاهش اختیارهای خود تصمیم بگیرند. برای مثال، قانون توزیع عادلانه آب در ایران، اختیارهای بسیار گسترده‌ای به وزارت نیرو برای دخل و تصرف در منابع آبی کشور داده است. بسیاری معتقدند همین اختیارها مسبب بسیاری از مصائب و پیدایش مشکلات حاد مدیریت منابع آب در ایران است. تعارض منافع را می‌توان وقتی شرکت‌های مهندسی و پیمانکاری در عمل دولتی یا خصولتی درباره طراحی و اجرای پروژه‌های عمرانی تصمیم می‌گیرند، و وقتی سیاست‌مداران درباره سیاست‌ها، برنامه‌ها یا اقداماتی که به زیان خود آن‌هاست تصمیم می‌گیرند، به‌خوبی مشاهده کرد. تعریف و تصویب پروژه‌های بزرگ عمرانی در حوزه نیرو با توجه به بودجه هنگفتی که به سمت این وزارتخانه سرازیر می‌نماید ) که بودجه بیشتر یعنی قدرت سیاسی و اقتصادی بیشتر و امکان فساد بیشتر)، علاوه بر منافعی که برای پیمانکاران بزرگ طرف قرارداد ایجاد می‌نماید، منافع فردی برای مسئولان وزارت نیرو که کارفرما است دارد. از قبیل مزایا، سفرها، اضافه‌کاری‌ها، حق مأموریت و نظارت بر پروژه‌ها و … و بدین ترتیب زمینه تعارض منافع را برای تصمیم گیران فراهم می‌نماید.
مرکز پژوهش‌های مجلس (۱۳۹۸) در گزارشی با عنوان “ضرورت تأسیس رگولاتور مستقل در صنعت برق” به بررسی عوامل بحران‌زای داخلی صنعت برق شامل پایین بودن نرخ تعرفه برق و غیرکارشناسی بودن آن، بدهی‌های انباشته وزارت نیرو که ناشی از واگذاری‌های غیراصولی دارایی‌های اصلی صنعت برق، تغییرات ناقص ساختاری در صنعت برق و نبود نقشه راه و برنامه‌ریزی مدون برای گذار از وضعیت فعلی پرداخته است. در این گزارش ریشه تمام این بحران‌ها را در بخش‌های سیاست‌گذاری و مدیریتی دانسته و راه‌حل پایدار و عملی بهبود وضعیت موجود را اصلاح و توسعه قوانین و مقررات و توسعه ساختارها و نظامات اجرایی می‌داند.
در این گزارش با بررسی ساختار صنعت برق ایران و مقایسه آن با این صنعت در سایر کشورها، وجود نهادهای مستقل و قدرتمند تنظیم‌گر را یکی از مهمترین تفاوت‌ها میان ساختار صنعت برق در ایران با سایر کشورها معرفی شده است. از مهمترین وظایف این نهاد می‌توان به تعیین کارشناسی ساختار تعرفه برق و نرخ‌های آن، ارزیابی هزینه‌های صورت‌گرفته و تطبیق هزینه‌های واقعی با قیمت تمام‌شده برق اشاره داشت. همچنین این نهاد نظارت ویژه بر بازار برق و وضع مقررات مناسب را جهت حفظ رقابت در بازار برعهده خواهد داشت و نیز با قدرت اجرایی و تهیه اسناد قضایی مناسب برای ارائه به محاکم قضایی می‌تواند بر اجرای قوانین نظارت ویژه داشته و مرجع کارشناسی و رسیدگی به شکایات بازیگران مختلف بازار و شرکت‌های موجود در این صنعت باشد.
نهاد تنظیم مقررات یکی از مهمترین ارکان تجدید ساختار در کشورهای مختلف بوده و کمک شایانی به موفقیت تجدید ساختار در این کشورها کرده است. متأسفانه در ایران چنین نهاد قدرتمند و مستقلی وجود نداشته و وزارت نیرو یا نهادهای وابسته به آن این وظیفه را برعهده دارند که این به ایجاد مسئله تعارض منافع در حوزه انرژی دامن می‌زند. از آنجایی که سهم بزرگی از تولید و بهره‌برداری سیستم برق کشور در اختیار وزارت نیرو است، این نهادها به‌هیچ‌عنوان صلاحیت انجام وظایف یک نهاد تنظیم‌گر مستقل و قدرتمند را ندارند. همچنین شورای رقابت به‌عنوان دیگر نهاد موجود در این زمینه در شرایط فعلی کارآمدی کافی به‌منظور اجرای مقررات در این حوزه و اعمال نظرات خود را ندارد. بنابراین این شورا نقش نهاد تنظیم مقررات مستقل یا ارکان رقابت را به‌خوبی اجرا نکرده است. با این تفاسیر خلأ چنین نهادی به‌شدت در کشور احساس می‌شود و اصلی‌ترین راه‌حل برون‌رفت از شرایط موجود برای صنعت برق را می‌توان ایجاد نهاد قانون‌گذار و تنظیم‌گر مستقل و قوی و همچنین توسعه قوانین کارا برای این صنعت دانست. در فصل اول گزارش ویژگی‌ها و چالش‌های تأمین انرژی برق در ایران بررسی شده است.
تأمین پایدار و اقتصادی انرژی الکتریکی از الزامات توسعه بوده و نقش غیرقابل‌انکاری در رفاه شهروندان بازی می‌کند. اهمیت تأمین پایدار انرژی الکتریکی به حدی است که ایجاد اختلال در این سیستم می‌تواند موجب خسارات سنگین اقتصادی شود. از سوی دیگر، شبکه برق محملی برای تولید، انتقال و مصرف انرژی‌های تجدیدپذیر آینده (مانند باد، خورشیدی، برق‌آبی و…) است و از این لحاظ نقش غیرقابل‌انکاری در حرکت از سوخت‌های فسیلی به سمت انرژی‌های پاک ایفا می‌کند.
با وجود اهمیت بالا و توسعه قابل‌قبول صنعت برق، در حال حاضر، این صنعت پایه در وضعیت مناسبی قرار ندارد. نرخ پایین در تعرفه‌های برق، تصمیم‌های اشتباه بالادستی،[۱] عدم ثبات مدیریت و تغییرات ساختاری ناقص سبب ناکارآمدی اقتصادی سیستم و بدهی‌های سرسام‌آور در وزارت نیرو (که متولی شبکه برق است) شده است. حجم بالای بدهی‌های این صنعت (که در حال حاضر در حدود ۳۰٫۰۰۰ میلیارد تومان برآورد می‌شود) موجب تأخیر در پرداخت هزینه‌های برق تولیدی به نیروگاه‌ها و تعویق در اجرای برنامه‌های توسعه سیستم شده است. از سوی دیگر، عدم پرداخت معوقات پیمانکاران و سرمایه‌گذاران خصوصی (به‌ویژه در نیروگاه‌های بزرگ و نیروگاه‌های کوچک‌مقیاس) موجب مشکلات عدیده‌ای برای این شرکت‌ها شده است.
در بخش بعد ریشه‌های بحران در صنعت برق بررسی شده است. عوامل مؤثر بر مشکلات صنعت برق را می‌توان به دو دسته عوامل خارجی و عوامل داخلی[۲] تقسیم‌بندی کرد. منظور از عوامل بیرونی، موضوعاتی است که خارج از اختیار صنعت برق بوده و تغییر وضعیت آن‌ها در اختیار مدیران این حوزه نیست. به‌طور مثال، تغییرات نرخ ارز، مشکلات ناشی از تحریم‌ها، تورم و… از مواردی است که اصلاح یا تغییر آن‌ها خارج از حوزه تصمیم‌گیری مدیران صنعت برق است. از سوی دیگر، عوامل داخلی مانند تعیین نرخ تعرفه‌ها، اجرای ناقص فرایند تجدید ساختار، نبود برنامه مشخص برای تسویه بدهی‌ها، کارایی پایین در سطح سیستم و… از مواردی است که مدیران و تصمیم‌گیران صنعت برق (در وزارت نیرو، کمیسیون انرژی و دولت) می‌توانند بر آن‌ها تأثیر بگذارند. با توجه به توضیحات فوق، بررسی ریشه‌های خارجی بحران از حوصله این گزارش خارج بوده، لذا فقط ریشه‌های داخلی آن در این بخش مرور می‌شود. در همین راستا، موارد زیر را می‌توان به‌عنوان ریشه‌های داخلی بحران موجود برشمرد:
- پایین بودن نرخ تکلیفی برق به‌طوری‌که هزینه‌های جاری و سرمایه‌گذاری شبکه برق از طریق اخذ بهای برق از مشترکان قابل تأمین نیست.
- بدهی‌های عظیم وزارت نیرو (و شرکت توانیر به‌عنوان متولی شبکه) به سرمایه‌گذاران، نیروگاه‌ها و شرکت‌های خصوصی و پیمانکاری.
- واگذاری‌های غیراصولی (و بعضاً غیرقانونی) دارایی‌های اصلی صنعت برق در بخش تولید و توزیع.
- تغییرات ساختاری ناقص در صنعت برق و عدم تشکیل نهادهای اصلی مورد نیاز در یک سیستم تجدید ساختار شده.
- نبود نقشه راه و برنامه‌ریزی مدون برای گذار از وضعیت فعلی به سمت وضعیت مطلوب و درنتیجه ادامه رویکرد اشتباه گذشته با وجود تمام معایب آن.
یکی از ایرادات ساختاری صنعت برق در ایران بحث عدم تعیین کارشناسی نرخ‌های تکلیفی برق است. در این بین بدنه کارشناسی وزارت نیرو (یا شورای رقابت و دیگر نهادهای کارشناسی مربوطه) در عمل تأثیر چندانی در تعیین نرخ‌های تعرفه برق ندارند. ازاین‌رو برای سال‌های طولانی نرخ تعرفه برق به‌طوری تعیین شده که پاسخگوی نیازهای جاری و سرمایه‌گذاری صنعت برق نبوده است. این موضوع در نهایت به زیان انباشته شدید (بیش از ۳۰٫۰۰۰ میلیارد تومان) در ساختار شرکت توانیر منجر شده است. شایان ذکر است وزارت نیرو و شرکت توانیر به‌عنوان بازوی حکومت در بخش برق متولی بهره‌برداری و توسعه زیرساخت انرژی الکتریکی کشور بوده و از این ناحیه متحمل هزینه‌هایی می‌شود.
دولت از یکسو با اعمال نرخ‌های تکلیفی کمتر از قیمت تمام شده برق امکان اخذ مستقیم بهای برق مصرفی از مشترکان را از وزارت نیرو سلب کرده و از سوی دیگر به تعهد خود در پرداخت مابه‌التفاوت نرخ تکلیفی و قیمت تمام شده برق عمل نمی‌کند. در چنین شرایطی است که عدم تعادل منابع مالی، بدهی‌های عظیم وزارت نیرو را سبب می‌شود. بدیهی است که ادامه چنین رویکردی در بلندمدت ممکن نبوده و درصورتی‌که اصلاح نشود، افت مداوم خدمات صنعت برق و قطعی پی‌درپی برق مشترکان را سبب خواهد شد.
یکی از مشکلات اساسی که به‌طور مستقیم از عدم تعادل هزینه ـ درآمد حاصل می‌شود، زیان انباشته بالا در سطح صنعت برق است. در چنین شرایطی، علاوه بر منابع جاری و سرمایه‌گذاری بایستی منابع جدیدی با هدف پوشش زیان گذشته تأمین شود.[۳] حجم بالای زیان انباشته علاوه بر اختلال در برنامه‌های توسعه سیستم تأثیر مخربی بر فعالیت پیمانکاران و شرکت‌های مهندسی فعال در صنعت برق می‌گذارد. از سوی دیگر، حجم بالای بدهی‌ها مانع جدی در جذب سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنعت برق است. به‌بیان‌دیگر، در شرایطی که شبکه بیش از هر زمان دیگری نیازمند سرمایه‌گذاری بخش خصوصی است، بخش خصوصی تمایلی به سرمایه‌گذاری در صنعت برق نداشته، زیرا از پرداخت منظم و بلندمدت سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌های خود مطمئن نیست.[۴] بنابراین، برنامه‌ریزی بلندمدت برای تسویه بدهی‌ها یکی از نیازهای اصلی شبکه برق بوده و بایستی به‌عنوان پایه جذب سرمایه‌گذاری خصوصی و توسعه سیستم در دستور کار قرارگرفته شود.
در انتها، شاید عمیق‌ترین، پیچیده‌ترین و خطرناک‌ترین بحران صنعت برق را بایستی در نبود نقشه راه جستجو کرد. واقعیت این است که مشکلات ساختاری و عملیاتی امری رایج در بسیاری از سازمان‌های دنیاست. بدیهی است که این مشکلات به‌صورت یک‌شبه و دستوری قابل‌حل نبوده و نیازمند زمان طولانی و سازوکار اصولی به‌منظور حل‌وفصل آن‌هاست. بااین‌حال، مدیران، برنامه‌ریزان و سیاست‌گذاران این سیستم‌ها با تشکیل اتاق‌های فکر اقدام به برنامه‌ریزی و اصلاح ساختار در جهت رفع چالش‌های پیش روی سیستم می‌کنند. اجرای این برنامه‌ریزی‌ها علاوه بر بهبود وضعیت سیستم در طول زمان، اطمینان و اعتماد سرمایه‌گذاران به آینده سیستم را به ارمغان آورده و آن‌ها را به سرمایه‌گذاری در آن صنعت تشویق می‌کند.
برای مطالعه گزارش «بررسی وضعیت فقر انرژی، ناکارایی در تخصیص منابع و عوامل اثرگذار» کلیک کنید.
پانوشت:
- [۱]. مانند استخدام‌های بی‌رویه و تغییرات بی‌برنامه در ساختار صنعت برق (همانند تأسیس شرکت مادرتخصصی برق حرارتی) و خصوصی‌سازی ناقص به‌همراه واگذاری غیرکارشناسی دارایی‌ها.
- [۲]. شایان است محقق این پروژه، در پژوهش دیگری با مرکز پژوهش‌های مجلس به واکاوی دقیق ریشه‌های اصلی بحران موجود در صنعت برق پرداخته است.
- [۳]. در این میان برخی از بدهی‌های توانیر که از طریق فروش اوراق قرضه یا استقراض مستقیم از بانک‌ها تأمین شده‌اند مشمول بهره و جریمه تأخیر نیز می‌شوند.
- [۴]. در سال‌های گذشته تأکید فراوانی بر ورود بخش خصوصی به حوزه تولید انرژی الکتریکی صورت گرفت و نیروگاه‌های متعدد در مقیاس‌های مختلف با سرمایه خصوصی تجهیز و بهره‌برداری شد. باوجوداین، پرداخت هزینه خدمات نیروگاه‌های بزرگ درحال حاضر دارای تأخیر طولانی (بعضاً بیش از یکسال) بوده و در مورد نیروگاه‌های کوچک‌مقیاس و تجدیدپذیر با تأخیر و عدم قطعیت فراوان همراه است.
