ایران در مقایسه با دیگر کشورهای توسعه‌یافته و درحال‌توسعه در زمینه حمایت از بیکاران وضعیتی نامطلوب دارد. بخشی از این وضعیت به بیمه‌های بیکاری مربوط است، زیرا نرخ بیکاری در ایران بالاتر از ده درصد و سطح پوشش بیمه بیکاری ناچیز (تنها ۸٫۶ درصد) است. اشاره به این موضوع هم مهم است که اصولاً حمایت از بیکاران تنها به پرداخت مقرری در دوره بیکاری محدود نمی‌شود و بازگرداندن بیکاران به بازار کار بخشی کلیدی از این حمایت‌ها را تشکیل می‌دهد. بااین‌حال سیاست‌های اشتغال و مراکز کاریابی به‌عنوان یکی از سازوکارهای اجرایی کردن این سیاست‌ها تاکنون چندان کارآمد نبوده‌اند. بیش از هفتاد درصد دریافت‌کنندگان مقرری بیکاری در ایران، تمام دوره استحقاقی خویش را طی می‌کنند و علت خروج آنان از دایره دریافت‌کنندگان مقرری، چیزی جز پایان دوره استحقاق نیست. این واقعیت نشان می‌دهد که اهرم «کاریابی» در فراهم آوردن ظرفیت‌های اشتغال برای این مشمولان ضعیف عمل می‌کند و الگوی نقش‌آفرینی آن در جستجو و یافتن مشاغلی که بتواند بیکاران را از موقعیت دریافت مقرری خارج کند، کارایی لازم را ندارد.
در سال ۹۸ تنها ۱۲٫۵ درصد از افراد بیکار در مؤسسات کاریابی ثبت‌نام کرده‌اند و از این تعداد، حدود ۲۱٫۵ درصد موفق به ورود به بازار کار شده‌اند (یعنی تنها ۲٫۷ درصد از افراد بیکار). البته بایستی توجه داشت که این آمارها اطلاعاتی را درباره نوع و کیفیت مشاغل یافته شده ارائه نمی‌دهند.
این در حالی است که بنا بر اصول ۲۸ و ۲۹ قانون اساسی، شهروندان ایران بایستی از حمایت‌های ایجابی برای به دست آوردن شغل و نیز از حمایت‌های مؤثری در دوره محرومیت از شغل برخوردار شوند. نمود تحقق توأمان این حقوق را می‌توان در قانون‌گذاری‌ها، طراحی‌ها و اجراهایی دید که زیر نظام‌های نظام بیمه بیکاری در ایران را نسبت به شهروندان محروم شده از ابزار تأمین معیشت پاسخ‌گو می‌کنند. این شهروندان از یک‌سو مستحق برخورداری از مقرری منصفانه در ازای سهم‌پردازی بیمه‌ای خود هستند و از سوی دیگر سزاوار آن هستند که از خدمات آموزش و کاریابی شغلی به نحوی بهره‌مند شوند که به آنان توانایی و ظرفیت هرچه بیشتری برای بازگشت به جمع شاغلان ببخشد.
کارگران پروژه‌ای سهمی چشمگیر در تأمین منابع صندوق بیمه بیکاری دارند و بااین‌حال همیشه در معرض محرومیت مقرری ناشی از «اتمام دوره همکاری» هستند.
با توجه به این‌که در قانون اساسی کشور مبنای حقوقی محکمی برای حمایت جامع از بیکاران وجود دارد، پرسش این است که نظام حمایت از بیکاران در کشور به چه دلیل عملکردی ضعیف داشته است و چگونه می‌توان به حمایت فراگیر و مؤثر از بیکاران دست یافت؟ این گزارش می‌کوشد ضمن نقد و بررسی نظامِ موجودِ حمایت از بیکاران، راهکارهایی را برای بهبود این نظام ارائه دهد. لازم به ذکر است که وضعیت بیمه بیکاری در کشور به‌طور مفصل در گزارش ۱۲ مجموعه گزارش‌های «نیروی‌کار و حمایت اجتماعی» موردبررسی قرارگرفته و این گزارش ضمن بررسی مختصر مسئله بیمه بیکاری، عمده تمرکز خود را بر کاریابی‌ها به‌عنوان یکی از ارکان حمایت از بیکاران قرار داده است. بنا به نتایج حاصل از بررسی‌های این گزارش، نظام بیمه بیکاری بایستی به‌جای در نظر گرفتن سقف بالا برای مقرری‌های بیکاری به سمت شمول‌گرایی بیشتر پیش رود، به‌نحوی‌که تمامی انواع اشتغال را تحت پوشش قرار دهد. در ارتباط با کاریابی‌ها نیز استقرار یک سامانه هوشمند کاریابی، قائل شدن مهلتی برای ارتقای کیفی کاریابی‌های موجود و ترویج دانش بین‌رشته‌ای کاریابی را می‌توان سه‌گام کلیدی در تحقق کارکردهای مورد انتظار از مراکز کاریابی فعال در کشور دانست.
- تلاقی نرخ بالای بیکاری، پوشش نازل بیمه بیکاری و کارایی محدود سازوکارهای کاریابی، وضعیت سیاست‌های فعال و غیرفعال بازار کار در ایران را نامطلوب ساخته است.
- نباید توصیه‌های سیاستی را به افزایش نرخ حق بیمه و افزایش دوره سهم‌پردازی محدود ساخت.
گسترش پوشش بیمه بیکاری به‌تمامی انواع اشتغال و تشویق به کاریابی و اشتغال: دو رکن اصلی حمایت از بیکاران
محروم ماندن بیکاران از حمایت‌های ضروری آموزشی، مالی، استخدامی و کاریابی از مصادیق طرد اجتماعی است. بااین‌حال، پیش از اشاره به این موضوع، باید یادآور شد که ایران با خلأ سیاست‌گذاری مبتنی بر تولید و حمایت از اشتغال روبروست. این خلأ فضایی را می‌آفریند که در آن موضوع مهم محرومیت هزاران کارگر بیکار شده از حمایت‌های دوره بیکاری چندان به چشم نمی‌آید. در عوض، شبکه‌هایی در نظام بوروکراتیک بیمه بیکاری شکل‌گرفته‌اند که گاه مصالح عالیه کشور را لحاظ نکرده و قوانین و دستور کارها را به نفع اقلیتی از نیروهای کار تفسیر و اجرا می‌کنند. طرد دیگر در زمینه قطع مقرری بیکاری رخ می‌دهد؛ جایی که بسیاری از بیکاران مستحق دریافت مقرری از حق خود محروم می‌شوند و نهاد کارآمدی هم برای جلوگیری از این مسئله تعریف نمی‌شود.
بازاندیشی در ادعای بخشندگی نظام بیمه بیکاری در ایران
سقف ۳۶ و ۵۰ ماهه پرداخت مقرری برای مجردها و متأهل‌ها در ایران، بسیاری از مخاطبان را به‌اشتباه می‌اندازد. طبق داده‌های سالنامه بیمه بیکاری سال ۹۶ سازمان تأمین اجتماعی، تنها ۴ درصد از کل مقرری‌بگیران مستحق دریافت سقف قانونی می‌شوند. درواقع بنا به بررسی آماری صندوق بیمه بیکاری در ۱۳۹۶ میانگین دوره پرداخت مقرری بیکاری در ایران حدود ۱۹ ماه است که البته این میانگین هم از ظرفیت‌های نظام رفاهی ایران به‌مراتب بیشتر است و باید آن را به نفع پوشش هرچه شمول‌گرایانه‌تر و منصفانه‌تر مقرری بیکاری کاهش داد.
کارگران پروژه‌ای در ایران نقش مهمی در بسیاری از پروژه‌ها و طرح‌های صنعتی و تولیدی کشور دارند. برخورداری قاطبه کارگران پروژه‌ای از مهارت‌های تخصصی و جایگاه شغلی متمایز به آنان اجازه می‌دهد که سوابق قابل قبولی از جهت سهم‌پردازی بیمه‌ای داشته باشند. بااین‌حال، بسیاری از کارگران پروژه‌ای علی‌رغم برخورداری از سوابق کاری طولانی‌مدت، ازجمله قربانیان عدم روزآمدی قوانین و مقررات مترتب بر نظام روابط کار و خاصه عدم تحول در تفسیر مصادیق مربوط به اتمام قرارداد همکاری، به فراخور تغییرات رخ‌داده در قراردادهای کار بوده‌اند. با این اوصاف، لازم است اصلاح قوانین و یا تغییر قاطع تفاسیر حقوقی کنونی به نحوی در دستور کار قرار گیرد که افزایش شمول‌گرایی نسبت به دریافت‌کنندگان مقرری بیکاری را در پی داشته باشد. شکل زیر روند محرومیت کارگران از مقرری بیکاری را در طول دهه‌های مختلف به نمایش می‌گذارد.
ضرورت بازگرداندن هرچه سریع‌تر بیکاران به بازار کار
یکی از مطالعات صورت گرفته درباره نظام‌های بیمه بیکاری در اقتصادهای پیشرفته و نوظهور نشان می‌دهد که در اکثر قریب به‌اتفاق این اقتصادها، علاوه بر تعریف دوره‌های حمایت مالی از بیکاران در قالب مقرری، دو شرط اجرای سیاست‌های فعال بازار کار (Active Labor Market Policies) و نیز استقبال فعالانه بیکاران از تمهیدات در نظر گرفته‌شده برای آماده‌سازی مجدد شغلی لحاظ می‌شود. بااین‌حال، نکته شایان تأمل درباره اقتصادهای نوظهور، عدم توازن میان سختگیری در اعمال محرومیت از مقرری در صورت سرباز زدن بیکاران از مشارکت در فرآیندهای کاریابی و ضعف این فرآیندهاست. این در حالی است که اکثر اقتصادهای پیشرفته از جهت حمایت‌های مالی و فرایندهای کاریابی عملکرد بهتری نسبت به اقتصادهای نوظهور و عملکردی به‌مراتب بهتر نسبت به اقتصادهای درحال‌توسعه دارند.
بانک جهانی (۲۰۰۳) در راهنمای اختصاصی خود برای خدمات عمومی کاریابی (Public Employment Services) از نقش مهمی یاد می‌کند که کاریابی‌ها باید در شرایط امروزی اشتغال آفرینی ایفا کنند. الگوی سنتی کاریابی شامل اعلام ظرفیت‌های خالی شغلی و سپس دریافت مشخصات افراد خواهان پر کردن آن ظرفیت‌ها به‌منظور تطبیق ظرفیت‌ها و صلاحیت‌ها و درنهایت ایجاد اشتغال بود. در الگوی سنتی تحرک کاریابی‌ها محدود بود و نقش‌آفرینی‌شان به همین وظیفه ساده و اغلب مبتنی بر ارتباطات چهره به چهره خلاصه می‌شد. اکنون اما گستره‌ای از امکانات تازه در اختیار جامعه انسانی قرارگرفته که کاریابی‌ها نیز می‌توانند آن‌ها را در جهت ارتقای کیفی خدمات خود به کار بگیرند. توسعه شبکه‌های مخابراتی و اینترنتی و شکل‌گیری انواع پلتفرم‌هایی که به کاریابی‌ها، کارفرمایان و کارجویان اجازه پروفایلینگ دقیق‌تر می‌دهند، ازجمله امکاناتی است که باید در راستای کارآمدتر کردن فرایند کاریابی مورداستفاده قرار بگیرند. همین بسترهای اغلب آنلاین را باید در حوزه آموزش و مهارت افزایی کارجویان نیز به کار گرفت. هدف اصلی تطبیق هرچه فعالانه‌تر بضاعت‌های کارجویان با ظرفیت‌های شکل‌گرفته و متحول در بازار کار است.
کاریابی‌ها در ایران
سابقه سیاست‌گذاری‌های حوزه اشتغال در ایران ناگوار است. کیوان مرتضوی در کتاب «تحولات بیمه بیکاری در نظام رفاهی ایران» به سیاست‌های اشتغال ضربتی دهه هشتاد به‌عنوان نمونه‌ای اشاره می‌کند که قرار بود صدها هزار تن از بیکاران را به کارگاه‌های فعال کشور اضافه کند، اما درنهایت با توجه به عدم استفاده از تسهیلات تخصیص‌یافته در جهت بهبود اشتغال، تبدیل بسیاری از آن بیکاران به «بیکاران بدهکار» ی شد که نه‌تنها در جمع شاغلان جایگاه پایداری به دست نیاورده بودند، بلکه تعداد زیادی از آنان به خیل جمعیت نیازمند حمایت‌های طولانی‌مدت دوره بیکاری اضافه شدند.
ریشه بسیاری از مسائل مزمن نظام رفاهی کشور در ناکارآمدی سیاست‌گذاری‌های حوزه اشتغال است. مراکز کاریابی باید از الگوی منفعل فاصله گرفته و به استانداردهای جهانی نقش‌آفرینی فعالانه، چند سویه و خلاقانه خدمات کاریابی عمومی نزدیک شوند
سیاست‌ها و اسناد متعددی در سال‌های اخیر مصوب و مستند شده‌اند که قرار بوده به کاهش شکاف میان بضاعت‌های نیروهای جویای کار و نیازمندی‌های بازار کار کمک کنند. خاصه می‌توان از ماده ۲۱ قانون پنجم توسعه یاد کرد که دولت را مکلف به اقدام جدی در زمینه آموزش‌های مهارتی کرده است. در سال ۱۳۹۰ نیز «نظام آموزش مهارت و فناوری» به تصویب رسیده و هیئت‌وزیران در سال ۱۳۹۱ مصوبه‌ای در باب استقرار «نظام صلاحیت حرفه‌ای» داشته است. این سوابق سیاسی و قانونی حکایت از آن دارند که کشور باید اجرای برنامه‌هایی را در دستور کار قرار دهد که خیل فارغ‌التحصیلان از مراکز متنوع دانشگاهی را به بضاعت‌ها و آمادگی‌های لازم برای روبرو شدن با پیچیدگی‌های بازار کار مجهز می‌کنند. این هدف را نمی‌توان با طرح‌ها و ایده‌هایی محقق کرد که واسطه‌های نهادی را حذف کرده و کارجویان را با پیچیدگی‌های بازار آزاد تنها می‌گذارند.
اعتراض‌های فعالان حوزه‌ی کارگری به طرح‌هایی مانند «کارورزی» را نیز باید از همین منظر موردتوجه قرار داد. کارورزی و طرح‌های مشابه آن به نحوی نهادمند و «جامعه‌محور» به کارگر و کارآموز کمک نمی‌کنند که وارد فرایندی «پایدار» تر از اشتغال یابی شوند. طرح‌هایی مانند کارورزی به فعالان کارگری می‌فهمانند که متولیان امر تصمیم خویش را مبنی بر سپردن سرنوشت «کارورز» به منطق بازار گرفته‌اند. نمی‌توان تخصیص مشوق‌هایی به کارفرمایان برای پذیرفتن کارورزان را نیز حرکتی «حمایتی» دانست. حمایت زمانی معنا پیدا می‌کند که جویندگان کار از جایگاه اجتماعی، صنفی و حقوقی قوی‌تری برای دست یافتن به شغل و حفظ و ارتقای آن برخوردار باشند.
کاریابی‌ها به وابستگانی کم‌کارا در بازار کار ایران تبدیل شده‌اند. شرایط اعطای مجوز تأسیس کاریابی در ایران بسیار ساده است و در آن هیچ نشانی از بحرانی بودن مقوله‌های بیکاری و اشتغال‌زایی نمی‌توان یافت. برای تأسیس یک مرکز کاریابی کافی است یکی از همان مدارک کارشناسی را داشته باشید که اغلب با آن‌ها کاری پیدا نمی‌کنید، سوءپیشینه کیفری نداشته باشید و از آشنایی مختصری نیز با مقدمات کار در حوزه حقوق کار برخوردار باشید.
تبدیل کاریابی‌ها به کارگزاران فعال فرایند جستجوی شغل برای کارجویان مستلزم حضور خلاقه و پیگیرانه آن‌ها در سه میدان بازار کار، کارجویان و کارفرمایان است. خدمات کاریابی (اعم از عمومی و خصوصی) باید به نحوی ارائه شوند که از یک‌سو کارجویان بتوانند وارد فرایند دریافت مشاوره و جایابی شوند، و از سوی دیگر، به فراخور استحقاق خویش از حمایت‌های رفاهی و دیگر برنامه‌های تعریف‌شده در حوزه بازار کار بهره‌مند شوند. کارجویی که از مشاوره مطلوب بهره‌مند نمی‌شود و ایده‌های کارآمدی برای توانمندسازی خویش در برابر نیروهای بیکارکننده خویش دریافت نمی‌کند، لاجرم در فهرستی از دریافت‌کنندگان حمایت‌های رفاهی باقی می‌ماند.
سه‌گام تحقق کارکردهای مطلوب کاریابی‌ها
استقرار یک سامانه هوشمند کاریابی، قائل شدن مهلتی برای ارتقای کیفی کاریابی‌های موجود و ترویج دانش بین‌رشته‌ای کاریابی را می‌توان سه‌گام کلیدی در تحقق کارکردهای مورد انتظار از کاریابی‌های فعال در کشور دانست.
ایران به حضور مشتاقانه فارغ‌التحصیلان حوزه‌هایی مانند منابع انسانی و مشاوره شغلی در کاریابی‌ها نیاز دارد تا بتواند رکن منفعل و ایستای کاریابی و جستجوی شغل را متحول و مراکز کاریابی دولتی و خصوصی را به بازیگرانی جامعه‌محور، ثمربخش و برانگیزاننده سایر اضلاع نظام رفاهی کشور تبدیل کند. بنابراین آموزش‌های بینا رشته‌ای پیشنهادشده باید با کیفیتی انجام گیرند که بتوان خروجی‌های آن‌ها را در اختیار کاریابی‌های فعال در سراسر کشور قرار داد و به دارندگان مدارج خاصی از دانش کاریابی مجوز تأسیس مراکز کاریابی را اعطا کرد.
این گزارش با استفاده از پژوهش زیر تهیه شده است:
معاونت رفاه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ۱۳۹۹، بازاندیشی‌هایی در باب بیمه بیکاری، پژوهشگران: نوح منوری و حمید قیصری. با همکاری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی. فروردین ۱۳۹۹٫
دریافت بیست و پنجمین گزارش نیروی کار و حمایت اجتماعی: حمایت‌های دوره بیکاری در ایران
مطالب مرتبط:
