اثر بحران حکمرانی بر کنشگری و مطالبه‌گری در نهادهای مدنی برای مقابله با فساد


مطالعات جهانی حاکی از طراحی ایده حکمرانی در دهه 1980 با گذار از سیطره نقش دولت به حداقل دولت و بعدها ظرفیت‌آفرینی و توانمندسازی آن در ابعاد مختلف است. این ایده نوین با انتقاد از مدل‌های سنتی رایج در کاهش مسائل جامعه و به دنبال خلل ایجادشده در اعتماد مردم به دولت ارائه شد که به ویژه در ادبیات سیاسی و در حوزه فساد بسیار مورد استقبال و کاربرد قرار گرفت. مسئله چندبعدی فساد و اثر آن بر روند توسعه نشان می‌دهد، هیچ کشوری با وجود بهره‌مند بودن از شرایط مساعد اقتصادی و سیاسی نمی‌تواند ادعا کند که از پیامدهای مخرب آن در امان بوده است، اما نوع برخورد کشورهای موفق در مبارزه با این مسئله به گونه‌ای است که سبب تمایز آنها از سایرین می‌شود. انحطاط اعتماد فردی و تعمیم‌یافته، افول اقتصادی و کاهش مشروعیت سیاسی از جمله اثرات بنیادین فساد به شمار می‌رود که پیش‌بینی رفتار در آینده را غیرممکن می‌سازد. فساد با ماهیت پنهان و پیچیده خود، به عنوان مانع در مسیر تحقق اهداف و برنامه‌ریزی‌های همه‌ی دولت‌ها عمل می‌کند و تلاش برای مبارزه با تداوم آن، موضوع مهمی است که در عرصه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی، نیازمند سازوکارهای بهبود حکمرانی است.

تاریخ انتشار : ۱۶ شهریور ۹۸

مقایسه وضع موجود ایران در زمینه فساد اداری با سایر کشورها، نشان از جدی بودن و پیچیدگی این مسئله دارد که بدون اتخاذ راهبردهای اساسی و برنامه‌های کارا و همه‌جانبه، سرعت بازتولید خود را افرون کرده و مانند یک بیماری مزمن در سطوح جامعه تسری می‌یابد. مؤسسه شفافیت بین‌الملل[1] در گزارشی که در آن میزان فساد مشاهده شده در 168 کشور را مورد بررسی قرار داده، رتبه ایران را 130 اعلام می‌کند که به معنای بالا بودن میزان آن در کشور است. این در حالی است که کشور مالزی که مانند ایران در رده کشورهای در حال توسعه قرار می‌گیرد، از جایگاه بهتری برخوردار بوده و رتبه 54 را در اختیار دارد. کشور مالزی طی سالهای اخیر گام‌های مؤثری را در زمینه کاهش این مسئله ایفا کرده است. معدنچیان در مقاله خود، تبیین قانون ضد فساد به میزان 5 دفعه از سال 1961 تا 1966 و ابلاغ آن، ایجاد دفتر شکایات مردمی و تعهد رسمی سازمان‌های دولتی برای پاسخگویی و اطلاع‌رسانی به شاکی در مورد پیشرفت کار به صورت ماهیانه تا حصول نتیجه را از جمله اقدامات مالزی  معرفی کرده است (معدنچیان، 1389). چنانچه ایران را با کشورهای حوزه اسکاندیناوی مقایسه کنیم فاصله بسیار زیادی بین آنها مشاهده می‌شود. این کشورها در رابطه با میزان فساد مشاهده شده رتبه 1 تا 5 را در اختیار دارند. حاکمیت قانون، نرخ بودجه باز و شاخص محرمانه مالی برای نمایش اندازه شفافیت، سه شاخص اصلی سنجش رتبه در این گزارش‌اند. مطالعات اذعان کرده‌اند حاکمیت قانون و شفافیت با فساد رابطه معکوس دارند و با گسترش شفافیت اطلاعات و حاکمیت قانون میزان فساد اداری در جامعه کاهش و سلامت اداری ارتقاء می‌یابد. میزان حاکمیت قانون در ایران 20 درصد، مالزی 65 درصد و حوزه اسکاندیناوی، 100درصد است. این شاخص از مهم‌ترین ویژگی‌های حکمرانی خوب به حساب می‌آید. وب‌سایت بانک جهانی[2] به عنوان نخستین مرجع مطرح‌کننده مفهوم حکمرانی که پیرامون تعاریف، شاخص‌ها و نحوه اندازه‌گیری آن، گزارش‌های متعددی ارائه کرده، در آخرین گزارش خود شاخص‌های اصلی حکمرانی خوب در 200 کشور مورد مطالعه را شنیدن صدای شهروندان و پاسخگویی، ثبات سیاسی و عدم خشونت، اثرگذاری حکومت، کیفیت قانونگذاری، حاکمیت قانون و کنترل فساد معرفی می‌کند. اعتدال بین دولت، بخش خصوصی و تقویت سازمان‌های غیردولتی [3] (NGOs) که اصلی‌ترین راه برجسته‌سازی مشارکت مدنی به شمار می‌رود، از بنیان‌های اساسی حکمرانی شایسته است که در کاهش فساد نقش تعیین‌کنندگی دارد. این سازمان‌ها به عنوان یکی از اساسی‌ترین مؤلفه‌های توسعه و دارای نقشی واسط و تسهیل‌گر در جهت اهداف و ارزش‌های مشترک شهروندان یک جامعه و حاکمیت به حساب می‌آیند. وجه اجتماعی آن‌ها مبتنی بر تعهد مشترک اعضا بوده و در مسیر احقاق حقوق جامعه هدف، تغییر جهان اجتماعی را منوط به اقداماتی از جانب خویشتن و مسئولیت‌پذیری در قبال مسائل پیرامون می‌داند. استقلال سازمان‌های غیردولتی از دستگاه‌های حاکمیتی، نه تنها معنای انفعال و عدم اثرگذاری بر فرآیندهای سیاستگذاری را متبادر نمی‌کند، بلکه ناظر بر تمرکززدایی از قدرت، تحریک و ایجاد حساسیت در حاکمیت و پاسخگو نگه‌داشتن آن از طریق توانمندسازی همه جانبه اعضای خود در وجه سیاسی آن است. تحقق اهداف این وجوه، دو مفهوم کلیدی در انجام فعالیت‌های مدنی را خاطرنشان می‌سازد؛ کنشگری در نقطه آغاز و مطالبه‌گری در فرآیند کنش و نتیجه-اثربخشی آن. این سازمان‌ها با وجود آنکه نقش غیرقابل انکاری در تحقق و توسعه مشارکت و هم‌بستگی اجتماعات محلی و ملی برای رویارویی با مسائل و آسیب‌های اجتماعی از جمله فساد در حوزه‌های مختلف دارند، تحت‌تأثیر بحران‌های ناشی از حاکمیت با چالش‌هایی مواجه‌اند که کارکردهای اصلی آن‌ها را نشانه می‌گیرد. نقطه عطف این نوشتار، بررسی اثر بحران حکمرانی بر ایجاد و تقویت کنشگری (از طریق تبیین فهم نظری آن) و پیوند آن با مطالبه‌گری در سازمان‌های غیردولتی در ایران است که انگاره مبارزه با فساد را خدشه‌دار می‌کند.

همانطور که می‌دانیم، مفهوم دیرینه کنش اجتماعی، از مفاهیم موردتوجه جامعه‌شناسان و مکاتب کلاسیک و معاصر بوده و گستره وسیعی از نظریات آنان را شامل می‌شود. سنخ‌شناسی ماکس وبر و تحلیل جامعه‌شناختی او برمبنای سیر تاریخی، کنش را در مدار فهم تفسیری و راهیابی به قلمرو معانی هدایت می‌کند و آن را مبنایی برای نظریه‌پردازی هربرت بلومر به عنوان بنیانگذار مکتب کنش متقابل نمادین، قرار می‌دهد.

وب‌سایت بانک در آخرین گزارش خود شاخص‌های اصلی حکمرانی خوب در 200 کشور مورد مطالعه را شنیدن صدای شهروندان و پاسخگویی، ثبات سیاسی و عدم خشونت، اثرگذاری حکومت، کیفیت قانونگذاری، حاکمیت قانون و کنترل فساد معرفی می‌کند.

 بلومر در تقسیم کنش نمادی، به نوع جدیدی از کنش نائل می‌آید که آن را مقدمه‌ای بر مطالعات جامعه‌شناختی در سطح انبوه تلقی می‌کند: کنش پیوسته که حاصل به هم تنیدگی کنش‌های نمادین چند کنشگر و سازمان‌یافتگی آن بر اساس اصل راه‌ها، اهداف و تفسیرشان از معانی مشترک است، واقعیتی مستقل از اعضا بوده و بستر ایجاد گروه‌ها و سازمان‌های گوناگون است (تنهایی، 1386). کنشگری در سازمان‌های غیردولتی یا مردم‌نهاد با کنش پیوسته موردنظر بلومر را می‌توان مستعد تبیین و راهی برای فهم مقتضیات آن دانست. عضویت افراد در یک NGO با درجه بالایی از اهداف مشخص (مبارزه با فساد، حفظ محیط زیست، آموزش و سلامت کودکان کار، مطالبات حقوق زنان و…) مانند هر کنش نمادی دیگر، بازتابی از کنش‌های پیوسته‌ای است که تفسیر افراد از معانی مشترک آن‌ها (عدالت‌خواهی، اثربخشی، مطالبه‌گری، شفاف‌سازی و…) در برابر موقعیت، عامل موجودیت گروه، سازمان و نهاد است. وجه ممیزه رهیافت بلومر از ساختارگرایان عصر خود و قائل بودن به نقش تعیین‌کنندگی کنش، به معنای نفی ساختار نیست. وی در نظریه کنش متقابل، از ساخت اجتماعی سرسخت[4] (همان) سخن می‌گوید که هیبت آن بر معانی جهان اجتماعی مستولی می‌گردد و با تحلیل مفهوم کنش پیوسته، ضمن درنظرگرفتن موضع جداگانه‌ای برای اندیشه خود و وامداری نسبت به ایده‌های استاد خود، هربرت مید، نقدهای جدی بر سنت‌های نظری غالب به ویژه ساختارگرایی وارد می‌کند. با فهم دیدگاه بلومر می‌توان گفت، کنشگر در یک NGO، فرصت تغییر محیط اجتماعی را به واسطه ارتباط با جهان پیرامون و آگاهی از تنظیم رفتار خود با دیگر کنشگران می‌یابد و فراتر از معانی معین جامعه، خود دست به ساخت کنش می‌زند. واکاوی اندیشه بلومر کمک می‌کند در ابتدا زمینه‌های مؤثر بر فعالیت کنشگر در جامعه تجزیه و تحلیل شوند تا از رهگذر آن بتوان نقش مطالبه‌گری او را تشریح کرد. سؤال این است؛ ساخت‌های اجتماعی سرسخت در ایران چگونه مشارکت کنشگر در سازمان‌های غیردولتی و اثرگذاری معنادار او بر سیاستگذاری به عنوان یکی از مهم‌ترین مؤلفه‌های حکمرانی خوب در راستای مقابله با فساد را با چالش مواجه می‌کند؟

  • نخست، نهاد غیردولتی در ایران فارغ از مسائل درون‌ساختاری (در انگیزه و تعهد اعضا و در ارتباط بین آن‌ها و جامعه محلی، چیدمان مسئولیت، ساختارهای حقوقی، پایش مالی و… بروز می‌یابد)، با موانع کلان جدی مانند شوک گسترده اقتصادی به ویژه در چند سال اخیر روبه روست. وضعیت نابسامان معیشتی از یک طرف احتمال آنکه ضرورت کنشگری را در اولویت‌های درجه چندم افراد قرار دهد بالا می‌برد و از طرف دیگر بر نحوه بازخورد حمایت‌های مالی کنشگر و مشارکت در برنامه‌ریزی و اجرای مقاصد سمن‌ها مؤثر می‌افتد و با افت منابع مالی مستمر آن‌ها همراه است (با وجود آنکه توجه به رویکردهای اقتصادی در مباحث اولیه ایده حکمرانی مطرح شد و بعدها جنبه سیاسی آن بیشتر مورد تأکید قرار گرفت، ارتباط رشد اقتصادی با حکمرانی خوب هنوز به قوت خود باقی است. بنابراین مسائل اقتصادی را می‌توان مانعی در استقرار سازمان‌های جامعه مدنی به عنوان شاخصی از حکمرانی خوب دانست).
  • دوم، گستردگی حجم دولت و مداخله بی حد و مرز علاوه بر آن‌که متغیر اثرگذاری بر بروز فساد است، فرصت هرگونه کنشگری و نظارت مدنی را با مسئله مواجه می‌کند. اضمحلال انگیزه افراد برای جایگزینی کنش‌های جامعه‌محور با فعالیت‌های فردی و سرکوب اقدامات بخش خصوصی، از نتایج توزیع ناعادلانه قدرت بین دولت، جامعه مدنی و بازار است و موجب عمیق‌تر شدن شکاف اعتمادی بین آن‌ها می‌شود. بسیاری معتقدند موانع حقوقی و قانونی ایجاد شده توسط دولت، نظیر پیچیدگی نظام صدور مجوز برای سازمان‌های غیردولتی فعالیت و اثربخشی آن‌ها را تحت‌الشعاع قرار می‌دهد. اقتدارگرایی دولت به طور کلی، با اهداف اولیه حکمرانی شایسته در تعارض بوده و مانع بهره‌مندی از ابزارهای مشارکت همه‌جانبه اعضای جامعه و پویایی مطالبه‌گری است.
  • مسئله سوم در این راستا، معطوف به نحوه سازمان‌یابی سمن‌هاست. عدم انفکاک سازمانی از حاکمیت و نداشتن هویت تعریف‌شده به عنوان بخشی از سیاستگذاری به روابط این سازمان‌ها با سایر عرصه‌ها خدشه وارد می‌کند.
  • چهارم، ساختارهای سیاسی غیردموکراتیک، فاقد شفافیت و غیر پاسخگو در ابعاد گوناگون حاکمیت بر مسئله‌آفرینی فرآیند تغییرات از پایین به بالا می‌افزاید. امروزه شفافیت اطلاعات در سطح جهانی به عنوان مهم‌ترین گام برای کاهش مسائل چندوجهی مانند فساد در نظر گرفته می‌شود و کشورهای موفق در این زمینه با تدوين سیاست‌های مشخص و ساختارهای سازمانی مناسب به گسترش و همگام‌سازی آن با اهداف کوتاه‌مدت و بلندمدت می‌پردازند. تحقیقات نشان داده‌اند شفافیت در ساختار نظام تخصیص بودجه، سلامت، آموزش و پرورش، محیط زیست و سایر عرصه‌ها منجر به دسترسی درصد کثیری از شهروندان به اطلاعات جامع، قابل اتکا و به موقع می‌شود و در آگاهی از حقوق و توسعه توانمندی آنان در سطح فردی و نهادهای مدنی مؤثر می‌افتد. اتحادیه اروپا به عنوان مثال، علاوه بر ارائه گزارش آراء نمایندگان پارلمان اروپا به هر طرح، به پخش زنده کلیه جلسات صحن و کمیسیون‌های پارلمان به همراه ترجمه صوتی همزمان 15زبان زنده دنیا می‌پردازد. انگلستان برای افزایش اثربخشی عملکرد بیمارستان‌ها و بهبود کیفیت خدمات بخش سلامت، اقدام به انتشار میزان موفقیت جراحی‌های قلب کرد که به واسطه آن علاوه بر فراهم‌سازی امکان مقایسه بیماران، رقابت میان این مراکز درمانی ارتقاء یافت و تا 50 درصد منجر به افزایش ترقی جراحی‌ها شد. تعدادی سازمان مردم‌نهاد به دنبال این فرآیند برای پیگیری مطالبات حقوق بیماران وارد عمل و منجر به آگاهی‌بخشی شدند. مکزیک نمونه بارز کشوری است که در آن بخش عمده‌ای از تلاش‌های چند سازمان جامعه مدنی در سال 2002 معطوف به اجرای قانون شفافیت بودجه اختصاصی به برنامه‌های ارتقاء سلامت زنان، منجر به کشف مصادیقی از فساد و سوءاستفاده مانند نشتی منابع مالی در خود این سازمان‌ها گردید. افزایش فشار عمومی و نظارت همگانی، وزرات بهداشت را بر آن داشت تا بازبینی سیاست‌های سلامت در توزیع منابع را در دستور کار خود قرار دهد، به‌گونه‌ای که وزیر بهداشت وقت، برای ارائه توضیحاتی در این زمینه وارد عمل و برای اولین بار نقش مؤثر جامعه مدنی در حوزه سلامت، نشان داده شد (مؤسسه شفافیت بین‌الملل به نقل از هوفوبائر، 2006: 49). عملکرد ضعیف دولت در جامعه ما به اعتقاد نگارنده در حمایت از سازمان‌های جامعه مدنی برای پیگیری مطالبات و حقوق شهروندی از عدم توجه به رویکردهای شفافیت آغاز می‌شود. نبود مکانیزم‌های شفافیت، مطالبه‌گری را بی‌معنا می‌کند و به تبع آن نظارتی هم صورت نمی‌گیرد که به آفرینش اراده سیاسی برای پاسخگویی بیانجامد. به بیان دیگر، فساد ماهیت پنهان خود را بیش از گذشته حفظ می‌کند. تا زمانی که دسترسی آزاد به اطلاعات وجود نداشته باشد یا قوانین مدونی برای آن طراحی نشده باشد، مسئولین در قبال چه پرسش‌هایی از طرف مردم می‌توانند پاسخگو باشند و مردم با استفاده از چه داده‌هایی می‌توانند مطالبات خود را پیگیری و در مورد نحوه حکمرانی قضاوت کنند. از آنجایی که یکی از مهمترین نقش‌های سازمان‌های جامعه مدنی انعکاس صدای شهروندان به حاکمیت است، بدین طریق عملا مشارکت مؤثر کنشگران برای مطالبه‌گری زیرسؤال می‌رود.

یکی از مهمترین کارکردهای اجتماعی فعالیت داوطلبانه او، همان امر مطالبه‌گری است. کنشگر اجتماعی در این سازمان‌ها نه به معنای مبارز سیاسی بلکه به معنای پرسشگر مدنی در جهت پاسخگویی، مطالبه‌خواهی از نهادهای قدرت، ناقد دولت، بازار و دستگاه‌های حاکمیتی حرکت می‌کند. هم‌سویی بعد کنش‌محوری با بعد مطالبه‌جویی هم موجبات اثربخشی عملکرد سازمان را فراهم می‌کند و هم نمایانگر تحقق و تحکیم اهداف حکمرانی در پیشبرد مشارکت جامعه مدنی است.

چهار مسئله ذکرشده را می‌توان بحران‌هایی در بدنه حاکمیت نامید که عرصه‌های گوناگون جامعه از جمله سازمان‌های مدنی را دچار اختلال کارکردی می‌کند. میزان دخیل بودن هر یک، نیازمند مطالعه علمی و بررسی دقیق تاریخی است تا زمینه‌های شکل‌گیری آن‌ها نیز مشخص شود. اما آنچه در این نوشتار مورد مداقه قرار گرفت اهمیت اثر سازوکارهای حاکمیت بر کنشگری اعضا و تقویت حس مطالبه‌گری آن‌ها در ساختاری خارج از حاکمیت برای مقابله با فساد است. کنشگر با عضویت در یک سازمان غیردولتی، به دستاوردهای شخصی چون کسب سرمایه اجتماعی، گسترش شبکه روابط رسمی و غیررسمی، بازیابی هویت و بازآفرینی امید نائل می‌آید و یکی از مهمترین کارکردهای اجتماعی فعالیت داوطلبانه او، همان امر مطالبه‌گری است. کنشگر اجتماعی در این سازمان‌ها نه به معنای مبارز سیاسی بلکه به معنای پرسشگر مدنی در جهت پاسخگویی، مطالبه‌خواهی از نهادهای قدرت، ناقد دولت، بازار و دستگاه‌های حاکمیتی حرکت می‌کند. هم‌سویی بعد کنش‌محوری با بعد مطالبه‌جویی هم موجبات اثربخشی عملکرد سازمان را فراهم می‌کند و هم نمایانگر تحقق و تحکیم اهداف حکمرانی در پیشبرد مشارکت جامعه مدنی است. اما فراتر از آن، وارد مدار مطالبات شدن در جایگاهی به عنوان حلقه واصل، ضمن گستردگی خواست عمومی برای کنشگری و اعمال مداخله از پایین، به تلقی حاکمیت از سازمان‌های غیردولتی نیز بستگی دارد. به عبارت دیگر، پیش از آن‌که میزان اثربخشی این سازمان‌ها در کاهش فساد، بررسی شود باید سهم و جایگاه آن‌ها در فرآیندهای سیاست‌گذاری و ایجاد تغییرات از سوی کنشگران آنان را آشکار کرد. بنابراین ایده بلومر مبنی بر کنش‌سازی با تکیه بر سنت معرفت‌شناختی و پارادایم تفسیرگرایی، کاربردی و لازم است ولی بدون وجود سازوکارهای مشخص برای تجهیز منابع اقتصادی، تمرکززدایی از قدرت دولت، ابهام‌زدایی در روابط بین سازمان‌های جامعه مدنی و سایر عرصه‌ها، ایده پرورش انسان مشارکت‌جو و کنشگری که از طریق مطالبات ناظر بر خیر جمعی اثر معناداری بر سیاستگذاری می‌گذارد را با مانع روبه‌رو می‌کند. مهم‌ترین راه‌حل پیشنهادی این نوشتار شفاف‌سازی اطلاعات جامع و به موقع است. باروری اعتماد اجتماعی که از ضروریات توسعه جوامع به شمار می‌رود دستاورد اصلی این جریان خواهد بود و ارتقاء قدرت چانه‌زنی مردم و دخالت قانونمند آنان در قالب فعالیت‌های مدنی چنانچه با نظارت مستمر همراه باشد، فرصت قانون‌گریزی و اعمال فعالیت‌های مفسدانه را به حداقل خواهد رساند.

پانوشت: 

  • [1] Transparency.org
  • [2] Worldbank.org
  • [3] برخی منابع بین‌المللی نظیر UNDP، در واژه‌شناسی خود سازمان‌های غیردولتی را به عنوان زیرمجموعه‌ای از سازمان‌های جامعه مدنی (Civil Society Organization) در نظر می‌گیرند و آن را مفهوم جامع‌تری به ویژه در فرآیند توسعه و همکاری‌های بین‌المللی معرفی می‌کنند. هر دو ترکیب در این نوشتار مورد استفاده قرار گرفته است.
  • [4] Obdurate social structure

 

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=2051

مبارزه مدنی و مردمی با فساد

بحران حکمرانیمطالبه گرینهادهای مدنی

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *