خبرنامه شماره ۱۳ مقابله با فساد و فقر : مبارزه با فساد و  شبکه حکمرانی


مبارزه با فساد و  شبکه حکمرانی[۱]

فساد و یا احساس گسترش فساد در کشور به حدی  رسیده است که حتی کسی مانند هانتینگتون نیز نمی‌تواند وجود آن را مثبت و روغن نظام اداری بداند. فساد تهدیدی بزرگ است و هرچه زودتر باید مبارزه جدی و فراگیر را با آن آغاز نمود. آیا برای مبارزه با فساد نیازمند قانون یا سازمان تازه‌ای هستیم؟ پاسخ منفی است.  برای مقابله با فساد قوانین و مقررات زیادی نوشته شده است،  به فهرست قوانینی که در دهه اخیر در این زمینه نوشته شده است نگاهی بیندازیم:

  • قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب اردیبهشت ۱۳۸۷
  • قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات مصوب بهمن ۱۳۸۷
  • قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار مصوب بهمن ۱۳۹۰
  • قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب اردیبهشت ۱۳۹۴
  • مواد ۶۷ و ۶۸ قانون برنامه پنج‌ساله ششم ناظر بر الزام دستگاه‌های اجرایی به الکترونیکی کردن کلیه فرآیندها و خدمات و استعلامات

سازمان‌ها و نهادهای زیادی برای مقابله با فساد در کشور تأسیس شده است

  • ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی و مالی
  • شورای دستگاه‌های نظارتی کشور
  • کمیته‌های سلامت اداری و صیانت از حقوق مردم در وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی
  • کمیته مبارزه با فساد، تقلب و پول‌شویی دیوان محاسبات کل کشور
  • شورای عالی مقابله و پیشگیری از جرائم پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم
  • اداره مبارزه با پول‌شویی در بانک‌ها
  • کمیسیون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات
  • مرجع ملی کنوانسیون مبارزه با فساد
  • هیئت‌های عالی نظارت بر حسن اجرای قانون تخلفات اداری در وزارتخانه‌ها و دستگاه‌های اجرایی
  • مرکز مطالعات و پژوهش‌های سلامت اداری و مبارزه با فساد قوه قضاییه

اما به نظر می‌رسد علیرغم وجود این قوانین و نهادها هنوز در رفع یا کاهش فساد موفقیت چندانی حاصل نشده است. به‌گونه‌ای که در «شاخص ادراک‌ فساد(CPI)» که توسط سازمان «بین‌المللی شفافیت (TI)» طبق روال هر ساله تهیه و منتشر می‌شود، نمره و رتبه ایران به شرح جدول زیر بوده است. مطابق آنچه دیده می‌شود، در طی سالیان دراز، رتبه‌ی ایران در این زمینه بهبود چندانی نداشته و گاه با تنزل و افزایش فساد مواجه بوده‌ایم.

سال

نمره

رتبه
۲۰۱۲ ۲۸ ۱۳۳(در میان ۱۷۴کشور)
۲۰۱۳ ۲۵ ۱۴۴
۲۰۱۴ ۲۷ ۱۳۶
۲۰۱۵ ۲۷ ۱۳۰
۲۰۱۶ ۲۹ ۱۳۱
۲۰۱۷ ۳۰ ۱۳۰(در میان ۱۷۶کشور)
۲۰۱۸ ۲۸

۱۳۳(در میان ۱۸۰ کشور)

 چرا در مبارزه با فساد ناتوان بوده‌ایم و چه باید کرد؟

در مورد ایستایی مبارزه با فساد علل زیادی را می‌توان  ذکر کرد: ساختار قوه قضاییه، ضعف نهادهای مدنی مانند احزاب ، شرایط تحریم و مسدود شدن شیوه‌های رایج مبادلات اقتصادی، ضعف بانک مرکزی همراه با گسترش بانکداری خصوصی، تحلیل سرمایه‌های اجتماعی

اما در همین شرایط چه باید کرد؟ جمله‌ای منسوب به اینشتین است که دستگاه یا مغزی که خود مسئله را به وجود آورده است نمی‌تواند آن مسئله را حل کند. فساد محصول نظام اداری است و خود نمی‌تواند به مقابله با این فساد برخیزد مگر این‌که نیرویی از بیرون بر آن وارد شود. این نیرو باید این تعادل‌ نامطلوب  را بر هم زند و آن را به سطحی از حیات اجتماعی سوق دهد که کشور را از منجلاب فساد نجات دهد.

بهره‌گیری از نیروی اجتماعی و مردم برای مقابله با فساد امری است که نه‌تنها نیازمند اراده واقعی برای مبارزه با فساد است بلکه نیازمند دانش فنی است. منشأ اراده می‌تواند نهاد یا فرد باشد. نهادهای رسمی کشور نمی‌توانند منشأ اراده مبارزه با فساد باشند این ضعف تا آنجا که می‌دانیم نه به‌این‌علت که در رأس آن‌ها افرادی ناسالم قرار گرفته‌اند بلکه به دلایلی مانند تعارض قوانین و مقررات، نیروی انسانی غیر ماهر، بی‌ثباتی در مدیریت و دلایلی از این دست است و حتی زمانی که رأس آن‌ها خواهان مبارزه با فساد است بدنه نظام اجرایی همراهی نمی‌کند. در واقع رأس دستگاه‌های اجرایی عموماً اسیر بدنه و شرایطی هستند  که تغییر را برای مدیر بسیار سخت می‌سازد.

مشکل درماندگی نظام اداری مختص ایران نیست. در مطالعه‌ای که در دانشگاه هاروارد صورت گرفته است نشان داده شده است در دو دهه گذشته عموم کشورهای جهان با این مشکل روبرو شده‌اند و در طول زمان دولت‌ها در کمال تعجب ناتوان‌تر شده‌اند .در کتاب (Building State Capability) علل زیادی برای این توضیح این پدیده ذکر شده است اما راهکار نجات از این درماندگی چیست؟ ضعف یا به تعبیر این کتاب درماندگی مفرط حکومت‌ها (The Big stuck in state Capability) به همه مردم به‌ویژه فقرا آسیب جدی وارد می‌سازد و همه باید دغدغه توانمند شدن دولت را در دستور کار خود قرار دهند.

چارچوب کلی برای نجات از «بیماری درماندگی مفرط» تغییر از حکمرانی سلسله مراتبی (Hierarchical Governance) به حکمرانی شبکه‌ای (Network Governance) است. در نظام تدبیر سلسله مراتبی، رأس هرم دستوری صادر می‌کند و مابقی کارکنان همچون ارتش منظم اطاعت می‌کنند. نظام‌های اداری از جمله نظام اداری ایران از این‌چنین نظامی فاصله گرفته‌اند. حتی کشورهایی که نظام اداری آن‌ها در طول زمان و به‌صورت سنتی نمادی از «دیوانسالاری وبری» بودند امروز با مشکل درماندگی مفرط روبرو هستند. ساختار قدرت از نظام سلسله مراتبی به نظام شبکه‌ای تغییر یافته است. قدرت تغییر از یک سازمان و رهبر آن در میان نهادهای حکومتی و مردمی توزیع شده است و تنها در صورت همکاری گروه‌های مختلف می‌توان وضعیت موجود را تغییر داد. به این وضعیت نظام حکمرانی شبکه‌ای گفته می‌شود که  قدرت حل مسئله در نظام اداری پخش شده است و بخشی از قدرت حل برخی از مسئله‌ها مانند مبارزه با فساد به بیرون از دولت منتقل شده است. سلسله‌مراتب قدرت جای خود را به قدرت شبکه‌ای داده است. در این حالت سیاست‌گذار موفق کسی است که بتواند شبکه قدرت را به حرکت در بیاورد و آن را مدیریت کند. در حکمرانی شبکه‌ای سیاست‌گذاری که اراده تغییر دارد باید همراهان خود را در انجمن‌های صنفی، رسانه‌ها، و سایر دستگاه‌های اجرایی بیابد. این همراهان نیز  لزوماً نهادها نیستند که  عموماً  فرسوده و دچار کژکارکردی شده‌اند .گرچه در میان این نهادها نیز انسان‌های سالم و توانمندی هستند که می‌توانند به شبکه تحول به پیوندند.

اگر مدیری خواهان مقابله با فساد باشد باید نظام تدبیر شبکه‌ای خود را بسازد و پروژه اصلاحی خود را به پیش برد تا به‌تدریج  نظام سلسله مراتبی به حرکت دربیاید. با فرض این‌که این‌چنین مدیری در یک دستگاه وجود دارد مبارزه با فساد را باید از کجا آغاز کند؟ آیا باید بخش حسابرسی را تقویت کند؟ آیا باید اطلاعات را افشا کند؟ آیا باید نظام انتصابات را تغییر دهد؟ بدون تردید هر یک از این امور مهم هستند اما کدام‌یک در اولویت است.

سازمان بین‌المللی بازرسی با بررسی ۱۳۸۸پرونده از ۹۶ کشور نحوه کشف پرونده­های تخلفات را استخراج به این نتیجه دست‌یافته است که مهم‌ترین شیوه مقابله با  حمایت از کارکنانی است که فساد را افشا می‌کنند:

بدین ترتیب اولویت یا اقدام نخست برای مبارزه با فساد حمایت از افشا کنندگان فساد است.

گزارش‌های مردمی در ایران نیز بدون تردید مانند سایر کشورهایی که در بررسی فوق حضور داشته‌اند مهم‌ترین مجرای کشف فساد است. کارکنان همه نهادها از شرکت‌های خصوصی گرفته تا  سازمان‌های دولتی بیش از همه  اطلاعات درونی را رصد می‌کنند و اگر این افراد امیدوار باشند که قانون از آن‌ها حمایت خواهد کرد و افراد فاسد به مجازات خواهند رسید اطلاعات را در اختیار مسئولین مبارزه با فساد قرار می‌دهند. در قانون ارتقای سلامت اداری ایران در ماده ۱۷ و ۲۶ موضوع حمایت از افشا کنندگان فساد آمده است. بر اساس آیین‌نامه اجرایی ماده ۲۶ این قانون ارتقای سلامت مصوب ۲۴/۴/۱۳۹۳ دستگاه‌های اجرایی می‌توانند از فرد افشا کننده با پرداخت پاداش مالی (به میزان شش برابر حقوق فرد افشا کننده) و اولویت دادن در ارتقا حمایت کرده و او را مورد تشویق قرار دهند.

بنابراین حتی بدون طرح اخیر نمایندگان برای صیانت از افشا کنندگان فساد، مبانی حقوقی لازم برای حمایت از مبارزان با فساد وجود دارد. اما این قانون مانند بسیاری دیگر از قانون ارتقای سلامت اداری تاکنون اجرا نشده است. چگونه می‌توان این قانون را اجرایی نمود؟

پاسخ همان نظام تدبیر شبکه‌ای است. به کمک حکمرانی شبکه‌ای می‌توان ظرفیت‌های قانونی را فعال نمود.  شبکه‌ای از افراد مصمم در مبارزه با فساد باید یکدیگر را بیابند و از ظرفیت این قانون برای دعوت مردم استفاده نمایند.  به‌طور مثال به ارکانی که برای حمایت از افشا کنندگان فساد وجود دارند توجه کنید. اگر مطابق با قانون ارتقای سلامت اداری یک دستگاه یا کلیه دستگاه‌های اجرایی بخواهند از افشا کنندگان فساد حمایت کنند باید سازمان بازرسی کل کشور، دادگاه‌ها، رسانه‌ها و بخش‌های مختلفی از یک دستگاه اجرایی برای عملیاتی شدن این قانون با یکدیگر همکاری نمایند زیرا

  • رسیدگی به جرم عموماً نیازمند مراجعه به دادگاه است و ارکان درونی دستگاه‌های اجرایی نمی‌توانند حکم نهایی را صادر کنند،
  • بسیاری از احکام توسط دادگاه یا دیوان محاسبات رد می‌شوند. برخی از مدیران در قوه مجریه ابطال آرا در نهادهای قضایی را نادرست می‌دانند و به امور دیگری نسبت می‌دهند.
  • شروع اعلام موارد فساد بجای همان دستگاهی که به فساد مبتلا شده است باید در سازمان بازرسی کل کشور صورت گیرد. این سازمان درگاه مشخصی برای گزارش‌های مردمی ایجاد کرده است و اساساً هر دستگاه نمی‌تواند به این مسئله بپردازد.
  • علاوه بر ظرفیت بالاتر سازمان بازرسی، کارکنان یک شرکت باید اطمینان یابند در صورت افشای فساد از مصونیت برخوردارند. قوه قضاییه و سازمان بازرسی احتمالاً بیش از همان دستگاه می‌توانند به افشا کنندگان فساد اطمینان بدهند.
  • مواردی که افشا کنندگان اعلام می‌کنند از ابتدا در دادگاه قابل رسیدگی نیست و باید اطلاعات آن در دستگاه مورد بررسی  و تکمیل شود.
  • زمانی بازرسی کل کشور می‌توانند به‌درستی یک موضوع را بررسی نماید که دستگاه اجرایی نیز کاملاً همکاری نماید.
  • همه این ارتباطات میان مردم و دستگاه‌های حکومتی و دستگاه‌های حکومتی با یکدیگر یک امر جدید است که در نظام اداری و اجرایی ایران بی‌سابقه است. گذر از وضعیت کنونی به یک وضعیت جدید نیازمند تغییر در باورهای عمومی است. مردم و همه کسانی که بخشی از این شبکه جدید هستند باید تصور کنند که اراده جدیدی شکل گرفته است و مبارزه با فساد و حمایت از افشا کنندگان فساد جدی است.

در حکمرانی شبکه‌ای هر یک از ارکان شبکه می‌توانند دستیابی به هدف را کاملاً مختل نمایند و آنچه آن‌ها را به حل یک مسئله وفادار می‌سازد علاوه بر منافع و علائق آن‌ها باور به تغییر و هم‌جهتی سایر ارکان است. این تغییر در نگرش و منش امری است که از فضای عمومی الهام می‌گیرد.

جمع‌بندی:

مبارزه با فساد برای نظام جمهوری اسلامی از اوجب واجبات است. برای مبارزه با فساد قانون و نهاد و سازمان به اندازه کافی داریم. قدرت مبارزه با فساد در میان دستگاه‌های حکومتی و نهادهای مدنی پراکنده ‌شده است. حکمرانی سلسله مراتبی به حکمرانی شبکه‌ای تغییر یافته است  و زمانی می‌توان در مبارزه با فساد موفق بود که قدرت به حرکت درآوردن شبکه حکمرانی و مدیریت آن را یک سیاست‌گذار داشته باشد.

***

در هفته­ ای که گذشت،  اخبار زیر جلب توجه می­کند:

  • مرکز پژوهش‌های مجلس با تأکید بر اینکه ایجاد سامانه جامع شفافیتِ تراکنش‌های بانکی، راهکار شناسایی فعالیت‌های غیرمولد است، اعلام کرد: تنها راه مبارزه جدی با خروج سرمایه، اخلال در بازارهای ارز و طلا و … و نیز فرار مالیاتی، اشراف و نظارت حاکمیت بر تراکنش‌های بانکی است.
  • سازمان اداری و استخدامی کشور به همه دستگاه‌ها و نهادها اعلام کرد که باید تمام اطلاعات و داده‌ها به‌صورت ماهانه و مداوم و دقیق در سامانه حقوق و دستمزد ثبت شود.
  • رئیس فراکسیون مبارزه با مفاسد اقتصادی و اداری مجلس گفت: بانک مرکزی باید پاسخ‌گو باشد سرمایه و پول بیت‌المال که ۱۸ میلیارد دلار از منابع ارزی کشور بود و فقط ۹ میلیارد دلار آن به سامانه نیما برگشته، کجا رفته است؟
  • بانک مرکزی در بخشنامه‌ای به مدیران عامل بانک‌ها و مؤسسات اعتباری اعلام کرد: شناسایی درآمد مؤسسات اعتباری پس از تصویب در یک هزار و دویست و چهل و هشتمین جلسه مورخ یکم خردادماه سال ۹۷ شورای محترم پول و اعتبار بخشنامه شماره ۹۷.۹۶۷۷۸ مورخ ۲۷ خرداد ۹۷ به شبکه بانکی ابلاغ گردید.
  • بر اساس «سند آینده­نگاری کلان­شهر تهران»، ۱۱ درصد مردم تهران فقر درآمدی دارند و ۱۵.۵ درصد هم دچار فقر چند بعدی هستند. آمارهای دیگری هم هستند که می‌گوید ۳۰ درصد فقرای تهران، زنان سرپرست خانوار و ۵۶ درصد مردم تهران نیز دارای سرپرست بی‌سواد هستند.
  • مصوبه همسان‌سازی حقوق بازنشستگان دستگاه‌های مختلف دولتی و…، در حالی اجرا می‌شود که بازنشستگان تأمین اجتماعی به‌عنوان محروم‌ترین اقشار جامعه، همچنان چشم‌انتظار وعده‌های دولت هستند.
  • احمد میدری، معاون رفاه اجتماعیِ وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی گفت: گردش مالی تفکیک زباله در شهر تهران بیش از دو هزار میلیارد تومان است، سهم شهرداری امسال به ۲۰۰ میلیارد تومان می‌رسد، سهم نیروی کار از این اقتصاد ۳۰۰ میلیارد تومان و بقیه سهم دلالان است.
  • وزارت امور اقتصادی و دارایی اعلام کرد:‌ ضریب جینی در سال ۹۷ با رشد ۱/۳ درصدی نسبت به سال ۹۶ مواجه بود و این روند افزایشی امسال هم ادامه خواهد یافت.
  • به استناد آمار بانک مرکزی، هزینه‌های تحصیل در کشور ظرف ۱۰ سال گذشته حدود ۵۰ درصد افزایش داشته است و آموزش‌فروشی سالانه ۹ درصد از ایرانیان را به زیر خط فقر می‌برد.

منبع:

  • [۱] . احمد میدری، معاون رفاهِ اجتماعیِ وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی.

لینک دانلود خبرنامه

خبرنامه مقابله با فساد و فقر

خبرنامهشبکه حکمرانیشفافیتفسادمقابله با فساد و فقر

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *