مدیریت بحران سیلاب گلستان در «دام قابلیت»

نگاهی به تاثیر «دام قابلیت» و «تعارض منافع» در مدیریت نامناسب بحران سیلاب گلستان


مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری در گزارش پیامدهای ابتکار عمل‌های مدیریت سیلاب گلستان به صراحت اعلام می‌کند خطاهای انسانی و سازمانی متعدد باعث تشدید قابل توجه خسارت‌های سیلاب گلستان در اوایل سال 1398 شده است. بررسی این گزارش نشان می‌دهد ریشه بسیاری از خطاهای اشاره شده در گزارش مربوط به ضعف‌های اجرایی نهادهای حاکمیتی در انجام وظایف خود است. یادداشت پیش رو با بررسی گزارش مرکز بررسی‌های استراتژیک و با استناد به برخی مبانی نظری و روش‌شناختی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی، ابعاد و دلایل ضعف اجرایی دولت را مورد بررسی قرار می‌دهد.

تاریخ انتشار : ۱۳ اردیبهشت ۹۹

«در جریان سیلاب گلستان خطاهای انسانی و سازمانی متعددی رخ داده که در نهایت باعث تشدید قابل توجه خسارت‌های سیلاب شده است. به نحوی که میتوان ادعا کرد اگر مداخله‌های انسانی و تصمیمات مدیریتی غلط نبود شهر گمیش‌تپه به هیچ وجه درگیر سیلاب نمی‌شد و خسارت‌های آق‌قلا نیز به مراتب کمتر می‌شد.» گزاره فوق جملات آغازین گزارش «پیامدهای ابتکار عمل‌های مدیریت سیلاب گلستان» مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری است. این گزارش به صراحت اعلام می‌کند ناتوانی اجرایی دستگاه‌های اجرایی به طور مستقیم به گسترش پیامدهای سیلاب منجر شده است.

مهم‌ترین بروزهای این ناتوانی در سیلاب گلستان را می‌توان ناتوانی در اقناع جامعه محلی برای حفر برنامه‌ریزی شده کانال انحرافی در روستای قرنجیک پورامان، عدم استفاده از تجربیات گذشته سیل‌های گرگان‌رود، پژوهش فنی ناکارآمد زهکشی‌های اطراف گمیش‌تپه، عدم هماهنگی جدی دستگاه‌ها و تخریب سازه‌های ساده‌ای مثل کانال‌های انحرافی عنوان کرد.

یکی از مشکلات مدیریت پس از بحران در سیلاب گلستان «نداشتن برنامه منسجم و استفاده از روش‌های سنتی، تکراری و غریزی در بکارگیری منابع انسانی» عنوان شده است. نکته جالب آنکه این مفهوم در کتاب «توانمندسازی حکومت» تحت عنوان «دام قابلیت» عنوان شده است. به عبارت دیگر آنچنان که از گزارش مرکز بررسی‌های استراتژیک برمی‌آید مشکل مدیریت بحران در سیلاب گلستان «دام قابلیت» بوده و بنابراین راه مواجهه با آن نیز توانمندسازی ظرفیت‌های اجرایی حاکمیت است.

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی در گزارش «مدیریت مطلوب بحران» در همان روزهای ابتدایی بحران «مدیریت غیرکارشناسی، دستورهای خلق‌الساعه و عدم فرماندهی واحد را نشان‌دهنده ضعف شدید در عملیات میدانی» مقابله با سیلاب‌های ابتدای سال 98 بخصوص سیلاب استان گلستان معرفی کرده بود. علاوه بر این در آن گزارش اشاره شد که «مدیریت بحران و جلوگیری از شکل‌گیری فاجعه در زمان بحران ارتباط مستقیم و قوی‌ای با توانمندی دولت و جامعه دارد. بحران به سبب ماهیت خود؛ یعنی غیرمترقبه‌بودن و در نتیجه غافلگیرکنندگی آن و همچنین سهمگین و منحصربه‌فردبودن، ضرورت توانمندی حاکمیت و جامعه را مضاعف می‌کند.»

گزارش پیش‌رو با تشریح محورهای اصلی اشاره شده در گزارش مرکز بررسی‌های استراتژیک نقش محدودیت‌های دولت و همچنین تعارض منافع را در تشدید پیامدهای سیلاب گلستان مورد بررسی قرار می‌دهد. علاوه بر این به تطبیق رفتار دستگاه‌های دولتی با وضعیت ایده‌آل «رهبری عمومی» در شرایط بحران می‌پردازد.

محدودیت حکومت‌ها برای اجرای سیاست‌ها

مدیریت بحران ایران- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

گزارش‌های متعدد مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی به تحلیل نظریه «دولت در جامعه» پرداخته است. بر اساس این رویکرد دولت‌ها به عنوان بازوهای قدرتمندی که بتوانند هرآنچه اراده می‌کنند را انجام دهند وجود خارجی نداشته و در مواجهه با نهادها و بازیگران اجتماعی در بسیاری موارد مجبور به عقب‌نشینی یا تعدیل سیاست‌های خود می‌شوند. علاوه بر این دولت‌ها را حتی نمی‌توان به عنوان سازمانی واحد با هدف و راهبردهای واحد تلقی کرد. دولت‌ها از اجزای مختلفی تشکیل شده‌اند که هر بخش اهداف، منافع و روش‌های خود را پیگیری می‌کند.

در بحران سیلاب گلستان موارد متعددی وجود دارد که نشان می‌دهد این محدودیت‌ها باعث شکست اقدامات دولت در مواجهه با سیلاب شده است. گزارش مرکز بررسی­های استراتژیک ریاست جمهوری بیان می‌کند اصلی‌ترین دلیل آبگرفتگی وسیع شهر آق‌قلا ایجاد کانال انحرافی در روستای قرنجیک پورامان بوده است. بنابر گزارش، سازمان آب منطقه‌ای پیش از رسیدن سیلاب به آق‌قلا قصد منحرف کردن سیلاب را داشته است، بنابراین ایجاد کانال انحرافی در نزدیکی روستای قرنجیک پورامان را در دستورکار خود قرار می‌دهد.

با این حال مردم محلی با فرض اینکه آب منحرف شده وارد روستای آنها خواهد شد، مانع حفر کانال شده و مسیر جایگزین را به سازمان آب منطقه‌ای پیشنهاد می‌کند. با مداخله فرماندار آق‌قلا در نهایت مسیر پیشنهادی مردم محلی برای حفر کانال انتخاب می‌شود و نتیجه نهایی آن ورود آب از شمال شهر آق‌قلا است. به زبان ساده با انحراف سیلاب از بستر رودخانه امکان مهار آن به طور کلی از بین رفته و آب در نهایت وارد شهر می‌شود. گزارش بیان می‌کند، اگرچه نمی‌توان پیش‌بینی کرد در صورت انتخاب مسیر پیشنهادی آب منطقه‌ای چه اتفاقی می‌افتاد، اما یقینا عدم حفر کانال پیشنهادی مردم محلی خسارت‌های به مراتب کمتری در بر داشت.

این موضوع به وضوح نشان می‌دهد محدودیت‌های دولت برای اجرای سیاست‌های خود در برخی موارد نه تنها به توقف یا تعدیل سیاست بلکه به دستکاری سیاست منجر خواهد شد، دستکاری‌ای که می‌تواند به شکل‌گیری بحران بینجامد. عدم توجه به این محدودیت‌های دولت و باور به کلان‌روایت‌هایی که دولت را قدرت مایشاء توصیف می‌کند نه تنها باعث بهبود ظرفیت اجرایی دولت‌ها نمی‌شود، بلکه بخاطر عدم توجه به این محدودیت‌ها و در نظر گرفتن پیامدهای آن می‌تواند شدیدا توانایی دولت‌ها برای اجرای وظایف خود را تحت تاثیر قرار دهد.

تعارض منافع و ناکامی اجرایی دولت‌ها

مدیریت بحران چیست؟

همانطور که پیش‌تر اشاره شده نظریه دولت محدود نه تنها برای دولت قدرت مطلقی قائل نیست، بلکه حتی آن را بدنه‌ای یکپارچه نیز نمی‌داند. «ناهماهنگی‌ها و خودخواهی‌های سازمانی» در سیلاب گلستان به وضوح این موضوع را تایید می‌کند.

بر اساس گزارش مرکز بررسی­های استراتژیک ریاست‌جمهوری یکی از دلایل عمده تشدید خسارت‌های شهر گمیش‌تپه ساخت دیواره خاکریز و خندق حفاظتی در قسمت غربی سایت پرورش میگو اداره شیلات بوده است. این سازمان برای جلوگیری از ورود سیلاب به تاسیسات سایت پرورش میگو خاکریزی به طول هشت کلیومتر احداث می‌کند که در نهایت موجب هدایت سیلاب ناشی از رود اترک به سمت شهر گمیش‌تپه و درگیر کردن این شهر با سیلاب سوم می‌شود. این شهر پیشتر درگیر سیلاب ناشی از گرگان‌رود و قره‌سو بوده است.

آنچنان که از گزارش مرکز بررسی‌های استراتژیک بر می‌آید این موضوع اشتباه محاسباتی نبوده است. گزارش بیان می‌کند «خاکریز هشت کیلومتری احداث شده توسط اداره شیلات را می‌توان اوج ناهماهنگی‌ها و خودخواهی‌های سازمانی در سیل گلستان دانست.» این خودخواهی سازمانی در ادبیات تخصصی به عنوان تعارض منافع شناخته می‌شود.

به عبارت دیگر بنابر ادعای گزارش اداره شیلات منافع عمومی جامعه، یعنی جلوگیری از ورود سیلاب به شهر گمیش‌تپه، را فدای منافع سازمانی خود، یعنی حفاظت از سایت پرورش میگو، کرده است. این نوع تعارض منافع در دسته تعارض منافع سازمانی قرار می‌گیرد که ظرفیت بالقوه دارد. یعنی در شرایط عادی چنین تعارضی منجر به آسیب منافع عمومی نمی‌شود. اما امکان آسیب رساندن به منافع عمومی را دارد. این موضوع نشان می‌دهد در شرایط بحران دستگاه‌های اجرایی ظرفیت بالقوه‌ای برای تعارض منافع دارند و ستاد مدیریت بحران باید برای مدیریت این تعارض‌ها در شرایط بحران چاره‌اندیشی جدی‌ای داشته باشد.

لازم به ذکر است بسیاری از خطاهای انسانی دیگر که به تشدید بحران در سیلاب گلستان منجر شده است می‌تواند ناشی از تعارض منافع باشد. این موضوع با توجه به اینکه گزارش مرکز بررسی­های استراتژیک به طور خاص بر آن تمرکز نکرده به صورت مستقل قابل تایید نیست، اما اشتباهاتی همچون شکستن کانال انحرافی بین دو روستای بصیرآباد و کِلمر و سرازیر شدن حجم سیلاب به سمت جنوب گمیشان و یا مطالعات اشتباه زهکشی اراضی اطراف گمیش‌تپه می‌تواند پیامدهای تعارض منافع در دستگاه‌های متولی این پروژه‌ها باشد.

«عدم پایداری دیواره غربی، ابعاد نامناسب کانال، پلان نامناسب و زبری بالای کانال» از جمله دلایل شکستن کانال بوده است. «کانال‌های انحرافی سازه‌های پیچیده‌ای نیستند که طراحی و ساخت آنها بسیار دشوار و نیازمند رعایت ملاحظات فنی خاصی باشد ولی متاسفانه همین سازه ساده و ابتدایی به درستی طراحی و اجرا نشده بود و این خطای بزرگ باعث هدایت سیلاب به جنوب شهر گمیش‌تپه و چهار روستای قره‌کیله، خواجه‌نفس، قِرِمسه و چارقلی شد».

به طور عمومی بسیاری از پروژه‌های غیراستاندارد که در برخی موارد می‌توان آن را فساد خواند از دل تعارض منافع در جایگاه‌های اداری و سازمان‌های دولتی برمی‌خیزد.

رهبری عمومی در شرایط بحران

مدیریت بحران کشور- مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

گزارش مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری مشکلات فراوانی را برای مدیریت پس از بحران بر می‌شمارد. بررسی این مشکلات نشان می‌دهد دستگاه‌های اجرایی بسیاری از اصول ابتدایی رهبری عمومی در شرایط بحران را اجرا نمی‌کنند. در این قسمت به صورت مختصر به برخی از این موارد اشاره خواهد شد.

«فقدان اطلاعات کافی و یا اطلاعات متناقض برای تصمیم‌گیری» یکی از مشکلاتی است که در گزارش به آن توجه شده است. رهبری عمومی در شرایط بحران گوشزد می‌کند ستاد مدیریت بحران «نیاز به فرآیندی دارد که به چگونگی دخالت دادن اطلاعات (دسترسی، تفسیر و بحث درباره آنها) و نظارت بر این فرایند (مانند اتاق رصد وضعیت) نظم ببخشد.»

علاوه بر این گزارش «وجود سازمان‌های متعدد با وظایف متنوع و داشتن سلسله‌مراتب فرماندهی مجزا» را یکی از مشکلات مدیریت پس از بحران عنوان می‌کند. واقعیت آن است که در شرایط بحران تمام دستگاه‌های اجرایی با وظایف و سلسله‌مراتب خاص خود وارد بحران می‌شوند و چنین شرایطی در زمان بحران یک امر طبیعی است. بنابراین رهبری عمومی در چنین شرایطی گوشزد می‌کند «این ایده که ما می‌توانیم با استفاده از برنامه‌ریزی و کنترل از این بحران خلاص شویم، صحیح نیست. ساختارهای سازمانی موجود – و کنترلی که در این ساختارها میسر است – برای شرایط بحرانی ایجاد نشده‌اند، در شرایط بحران تحت فشار شدیدی هستند و اجازۀ یادگیری چیزهایی که برای فائق آمدن بر بحران لازم است را نمی‌دهند.» در چنین شرایطی پیشنهاد می‌شود: « آشفتگی ظاهری و فوریت اقدامات چیزی است که نیاز دارید. در ایجاد هماهنگی بایستی بکوشید بسیج غیرمتمرکز انرژی را از میان نبرید. کاری که «ناظرین» یا «رهبران» بایستی انجام دهند این است که اقدامات وسیع را تشویق کنند و اطلاعات را در میان بازیگران مختلف به گردش در آوردند، مانع اقدامات نشوند اما آن‌ها را هماهنگ کنند.»

گزارش به مسائل و مشکلات بسیار زیادی اشاره می‌کند که مجال پرداختن به تمام آنها در این مجال نیست، اما واقعیت آن است که آموزه‌های «رهبری عمومی در شرایط بحران» می‌توان به صورت فزاینده‌ای برای بازاندیشی درباره آنها و تلاش برای بهبود مدیریت بحران از آن استفاده کرد. مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی بر همین مبنا مجموعه مقالات مت اندروز استاد و پژوهشگر دانشگاه هاروارد در برنامه توانمندسازی حکومت را در قالب گزارش کارشناسی ترجمه و منتشر کرده است.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=6555

تحلیل علل ناکارآمدیدولت ضعیف، دولت قوی

تعارض منافعرهبری عمومیمدیریت بحران

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *