نگاهی به کتابِ «دوران‌های سخت در سرزمین‌های فراوانی: سیاست‌های نفت در ایران و اندونزی»

چرا محمدرضا پهلوی رفت و سوهارتو ماند؟


چرا تعداد زیادی از کشورهای در حال توسعه ­ی وابسته به نفت، دارای رژیم‌های پایدار هستند؟  به عنوان مثال چرا رژیم پهلوی با بدنامی سقوط کرد درحالی که رییس جمهور اندونزی، سوهارتو، دو دهه بعد از شاه ایران بر مسند قدرت باقی ماند؟ بنیامین اسمیت در کتاب «دوران‌های سخت در سرزمین‌های فراوانی: سیاست‌های نفت در ایران و اندونزی» با مقایسه تطبیقی دو کشور نفت‌خیز ایران و اندونزی در فاصله سال‌های 1960 تا 1986 به این پرسش پرداخته است. برای سال‌ها تصور می‌شد که کشورهای دارای نفت و منابع طبیعی فراوان در زمره خوشبخت‌ترین کشورها و جوامع هستند که با بهره‌گیری از این نعمت‌ها پله‌های ترقی و توسعه را به سرعت طی می‌کنند. اما پس از سال‌ها کارشناسان به این نتیجه رسیدند که ثروت نفت و منابع طبیعی، نفرینی است که گریبان کشورهای در حال توسعه را می‌گیرد و به جای فراهم آوردن موجبات رشد اقتصادی و سرمایه گذاری گسترده در کشور، تمام ظرفیت کشور را به سمت تقسیم رانت‌های عظیم نفتی و تبعات آن هدایت می‌کند. طبعاً این‌گونه کشورها باید به مرور دچار بحران‌های سیاسی جدی و فروپاشی رژیم‌های آن‌ها شوند.

تاریخ انتشار : ۰۶ آبان ۹۷

بنیامین اسمیت، دانشیار علوم سیاسی دانشگاه فلوریدا است و درس‌هایی از قبیل قومیت و ملی‌گرایی، سیاست تطبیقی کشورهای آسیایی و مدرنیته سیاسی را در این دانشگاه تدریس می‌کند. تمرکز تحقیقات وی بر موضوعاتی مانند تضادهای جدایی‌طلبی، دموکراتیزه کردن، فساد و توسعه اقتصادی است. کتاب مذکور، اولین کتاب وی است که در سال 2007 منتشر شد.

 کلیاتِ کتاب

کتاب دارای پنج فصل، یک مقدمه و یک جمع‌بندی است. نویسنده در ابتدا با طرح مسئله در خصوص بقای رژیم‌های نفتی، به نظریه‌های الترناتیو در ارتباط با این کشورها پرداخته، آن‌ها را به بوته آزمایش گذاشته و مورد انتقاد قرار می دهد. سپس استدلال خود را در بازه زمانیِ مشخصی و با مقایسه تطبیقی-تاریخیِ دو کشور ایران و اندونزی، مطرح می‌کند. سپس، در جهتِ‌ ایضاحِ استدلال خود، 21 کشور در حال توسعه و نفت‌خیزِ دیگر را آزمون می‌کند و با بیان مجدد نظریه خود و طرحِ جمع‌بندی، کتاب را به پایان می‌برد.

نفت و توسعه

کشورهای در حال توسعه و صادرکننده نفت، در پی شوک نفتی 1974، با ثروت بادآورده فراوانی روبرو شدند که به طور متناقضی باعث پیشامدِ بحران در آن‌ها شد. مشکلات اقتصادی به ایجادِ بحران‌های سیاسی فزاینده انجامید و موجب شد تا چندین نظامِ سیاسی تا آستانه فروپاشیِ کامل پیش روند. بسیاری دیگر اما، از این دوران جان سالم به در برده و کوشیدند تا اقتدار تثبیت شده جدیدی را به دست آورند. اسمیت در این کتاب از مجموعه‌ای از سیاست‌ها سخن می‌گوید که دولت طی آن، موجب انباشت سرمایه و توسعه بخشِ خصوصی می‌شود. وی معتقد است که نظام­های سیاسی در بسیاری از کشورهای درحال توسعه، در پاسخ به بحران‌های اقتصادی و سیاسی و به عنوان راه فراری از وابستگی خود به نفت، توسعه را آغاز کردند که با تاخیر بود. از این رو، هنگامی که رانت نفت در زمان شروع توسعه دیرهنگام، در دسترس حاکمان نبوده، آن‌ها «نهادسازی» را به عنوان یک استراتژیِ جایگزین دنبال کرده‌اند. اما هنگامی که رانتِ نفت به دست حاکمانی می‌رسد که پیشتر بدون آن‌ زندگی می‌کرده­اند، به استراتژی‌های زودبازده روی می‌آورند و از این طریق، ثروت نفتی در مقامِ متغیری تعیین­کننده، به بخشی از اقتصاد سیاسیِ داخلی تبدیل می‌گردد. اسمیت بر نهادگرایی تاریخیِ وابسته به مسیر طی‌شده تاکید داشته و می‌گوید که میراث نهادیِ دوره توسعه اولیه­ است که رهبران دولت‌ها را در طول بحران‌های اقتصادی و سیاسیِ بعدی، محدود یا توانا می‌سازد.

دولت رانتی و نفرین منابع

در ایران و تا پنج سال پس از کودتا، شاه با کمک دستگاه ارتش، امریکا و کمک‌های اطلاعاتی و مالی گسترده خارجی، حذفِ رهبران حزب توده و جبهه ملی را در دستور کار قرار داد. پیرو این اقدامات در جامعه ایران هیچ ائتلاف گسترده‌ای و هیچ سازمان سیاسی­ای که به روزنامه و رادیو نیز دسترسی داشته باشد،‌ وجود نداشت.

نویسنده در ادامه با برشمردن نظرات برخی اندیشمندان نظیر راس (Ross) اشاره می‌کند که درآمدهای نفتی، این امکان را برای رژیم‌ها فراهم می‌آورد تا در سازمان‌های سرکوبگر سرمایه‌گذاری کرده و از این طریق، بر مخالفت‌ها فائق آمده و در قدرت بمانند. پس پیامد قابل آزمون آن است که نظام‌های سرکوبگر در دوره‌های بحران، احتمال بقای بیشتری دارند، چرا که از ابزار سرکوب استفاده می‌کنند. از طرف دیگر، وانچکون (Wantchekon) از خلال تئوریِ «نفت به عنوان غنیمت»، مدعی است که درآمدهای نفتی یا سایر منابع طبیعی باعث بی‌ثباتی سیاسی در کشور می‌شوند؛ چرا که جذابیت غنایم نفتی برای شورشیان و یا خشمِ ناشی از توزیعِ نابرابر رانتِ نفتی می‌تواند به نزاع بر سر الگوی توزیع منجر شود. نظریه‌های دولتِ رانتیر و نفرین منابع نیز اشاره دارند که ثروتِ نفتی، اثرات مشابهی بر روی نهادها به خصوص نهادهای دولتی می‌گذارد و منجر به تضعیف شدن آن ها می شود. در واقع، افزایش وابستگی به نفت با فروپاشی نظام سیاسی ارتباط مستقیم دارد. اسمیت در این کتاب، با کمک داده هایی از 107 کشورِ درحال توسعه و در بازه زمانیِ چهارده سال قبل از اولین رونق نفتی در سال 1974، و سیزده سال پس از سقوط قیمت نفت در سال 1986، این نظریات را می‌آزماید. اما نتایجی که به دست می آورد، با نظریاتِ پیش­گفته در تضاد است. در حقیقت، وابستگی به نفت، اثر منفی و قابل توجهی بر احتمال فروپاشی رژیم می‌گذارد و نشان می‌دهد که رژیم‌های با طول عمر بالا در کشورهای صادرکننده نفت، پدیده‌ای متداول هستند. در این آزمون، کشورهایِ نفت خیز در نیمه دوم قرن بیستم، بهتر از دیگر کشورها از نظر بقا عمل کرده‌اند. وی معتقد است خطای صورت گرفته در این خصوص، از علاقه زیاد محققان به چهار غول نفتی ایران، نیجریه، الجزایر و ونزوئلا ناشی می‌شود. در حالی که اگر هدف بررسی‌ها، توضیحِ تاثیر نفت بر سیاستِ داخلیِ کشورهاست، در نمونه‌ها باید به جای توجه به قدرت و نفوذ در بازار جهانی، به نقش نفت بر اقتصاد سیاسی داخلی تأکید شود و بر این اساس، نمونه‌ها انتخاب شوند. همچنین، عامل سرکوب نمی‌تواند در توضیح اینکه چرا این کشورها با ازدست دادنِ مقادیرِ زیادی از ثروت بادآورده در دهه بعد و افزایش اعتراضات، بازهم به طرز قابل توجهی کمتر از سایر نظام‌ها در کشورهای درحال توسعه سقوط می­کنند، ملاحظاتِ دقیقی را به دست دهد.

ایران و اندونزی: ویژگی‌های مشترک، مسیرهای متفاوت

اسمیت در این کتاب و با مقایسه دو کشور اندونزی و ایران در دوره‌های مشابهِ رونق و رکود نفتی، به دنبال نشان دادن نقش حیاتیِ حوادثِ منتهی به توسعه دیرهنگام است. رخدادهایی همچون جدایی‌طلبیِ اقوام، تجربه شکست‌خورده دموکراسی مبتنی بر قانون اساسی، ائتلاف چپ‌گراها و ناسیونالیست‌ها، سرکار آمدن رژیم‌های استبدادی با حمایت ایالات متحده و رونق نفتی در سال‌های 74-1973، از جمله نقاط مشترک ایران و اندونزی است که از خلالِ آن می‌توان به این نکته پی برد که تفاوتِ آشکارِ میان ایران و اندونزی، مربوط به این عوامل نیست. اسمیت در ادامه پژوهش خود  در بررسی تطبیقی این دو کشور، به تاریخِ طی‌شده، سه نهاد نظام مالیاتی، احزاب رسمی و دولت محلی می‌پردازد.

در فرآیند ایجاد این ائتلاف، سوهارتو و مشاورانش، همزمان با تثبیت رژیم، پیوندهای نزدیکی با رهبران این گروه‌ها ایجاد کردند و حتی به طور منظم و روزانه، با آن‌ها ارتباط برقرار می‌کردند. از این طریق و طیِ ائتلاف‌سازی اولیه، علاوه بر همکاری با این گروه‌ها، امکان نظارت بر آن‌ها نیز فراهم شد.

در ایران و تا پنج سال پس از کودتا، شاه با کمک دستگاه ارتش، امریکا و کمک‌های اطلاعاتی و مالی گسترده خارجی، حذفِ رهبران حزب توده و جبهه ملی را در دستور کار قرار داد. شاه با حمایت لجستیک ایالات متحده، سازمان امنیت و اطلاعات کشور را برای نظارت بر گروه‌های اپوزیسیون و ممانعت از شکل‌گیری احزاب، ایجاد کرد. پیرو این اقدامات و در سال 1960، در جامعه ایران هیچ ائتلاف گسترده‌ای و هیچ سازمان سیاسی­ای که به روزنامه و رادیو نیز دسترسی داشته باشد،‌ وجود نداشت. تا سال 1963، «حزب ملی» و «حزب مردم» تنها احزاب مجاز و رسمی بودند. حزب ملی، نماینده شاه بود و حزب مردم، متشکل از «اپوزیسیونِ وفادار» و در نتیجه، این احزاب را نمی‌توان نماینده یک جامعه دموکراتیک دانست. اسمیت می‌گوید این پوسته­ی دوحزبی نشان‌دهنده استقلال رژیم پهلوی از جامعه بود. نظام، تقاضای سیاسی از جامعه نداشت و اکثریت مردم هم هیچ تقاضایی برای نمایندگیِ سیاسی از رژیم نداشتند. در سال 1963، حزب ملی با حزب ایران نوینی جایگزین شد که تأیید شاه را برای رهبریِ انقلاب سفید دریافت کرده بود. در دوره نخست‌وزیری هویدا، با وجود تلاش‌های فراوانی که برای عضوگیری در حزب ایران نوین انجام شد، این حزب لایه‌های مختلفی در جامعه نداشت؛ چرا که تمامِ عملکردها و عزل و نصب‌ها توسط دربار و ساواک کنترل و رصد می­شد. بنابراین و در حالی که هویدا توانسته بود حامیان محدودی را از طریق حزب جذب کند، اما در نبودِ ‌محبوبیت و فراگیری، حزب عملاً نتوانست در بحران‌های بعدی به کمک رژیم پهلوی بیاید. حزب ایران نوین پس  از رونق نفتی سال‌های 74-1973 منحل شد تا حزب رستاخیز در سال 1975 به دستور شاه تشکیل شود. شاه برای رسیدن به هدف خود تحت عنوان «تمدنی بزرگ» و ظرف تنها یک روز، تمام تلاشِ هویدا در شش سال را از بین برد.

یک دهه پس از وابستگی عمده به درآمدهای نفتی، رژیم شاه با قدرت به سوی تحولِ صنعتی گام بر می­داشت. دولت پس از این دوره، انگیزه چندانی برای اخذ تصمیمات سیاسی پرهزینه و تمرکز بر درآمد داخلی یا سازش با گروه‌های اجتماعی برای ایجاد یک ائتلاف، نداشت. در همین راستا، بوروکراسی پهلوی، توجه چندانی به نهادسازی و ائتلاف‌سازی نداشت و منابع موجود را به توسعه صنعتی اختصاص داد. همین امر موجب گردید تا ظرفیتِ درآمد داخلی و دولت محلی در سراسر دهه 1960 و اوایل 1970، کاهش یابد. در آن زمان، دولت مرکزی توانایی کمتری برای جمع‌آوری مالیات و یا اعمال مؤثر سیاست‌ها از طریق نهادهای محلی را دارا بود. علاوه بر این، سطح نسبتاً پایینِ اپوزیسیونِ سازماندهی‌شده در شروعِ توسعه­یِ دیرهنگامِ در ایران، فضای کم‌چالشی را فراهم ساخت که انگیزه چندانی برای سرمایه‌گذاری در ساختِ حزبی قوی که بتواند حامیانی را به عنوانِ پشتیبانِ برنامه توسعه بسیج کند، ایجاد نمی‌کرد. نتیجتاً اینکه در آستانه اولین رونقِ نفتی، نهادهای ضعیفی که بسیاری از محققان به دوره رونق نسبت می‌دهند، ایجاد شده بودند.

در طولِ دوره هایی که کشورهای نفت‌خیز با کاهش منابع نفتی مواجه هستند و کارکردهای سیستم مختل شده است، نظام‌های سیاسی می­توانند به نهادسازی روی آورده و رابطه دولت-جامعه را اصلاح کنند تا در مسیر توسعه­ی صحیح قرارگیرند و از خطراتِ آتیِ آشوب و فروپاشیِ عن­قریبِ سیستم جلوگیری کنند.

مسیر ِدولتِ اندونزی که برنامه مشابهی را برای توسعه­ی دیرهنگام در پیش گرفته بود، به شدت متفاوت از ایران بود. حفظ قدرت حزب کمونیست و وفادارانِ سوکارنو در ارتش و نظام بوروکراتیک، مانعِ قدرتمندی برای تحکیم رژیم جوان سوهارتو  بود. در نتیجه، رژیم امتیازاتی را به سازمان‌های دانشجویی و احزاب اسلامی داد تا به قدرتِ قابل توجهی در قلمروی سیاست‌گذاری دست یابند. رژیم علاوه بر این، گام‌های بلندی در جذب کارمندان دولت و بازسازی اتحاد ارتش برداشت. در فرآیند ایجاد این ائتلاف، سوهارتو و مشاورانش، همزمان با تثبیت رژیم، پیوندهای نزدیکی با رهبران این گروه‌ها ایجاد کردند و حتی به طور منظم و روزانه، با آن‌ها ارتباط برقرار می‌کردند. از این طریق و طیِ ائتلاف‌سازی اولیه، علاوه بر همکاری با این گروه‌ها، امکان نظارت بر آن‌ها نیز فراهم شد. برای مثال، زمانی که در سال 1970 دانشجویان به خاطر وابستگی شدید به سرمایه خارجی، به اعتراض علیه سیاست‌های اقتصادی نظم نوین دست زدند، روابطِ پیشینِ شکل یافته، این امکان را برای رژیم فراهم آورد تا دانشجویان معترض را منزوی کرده؟؟؟؟ و از گسترش مخالفت‌ها جلوگیری کند. زمانی هم که لازم می‌شد، رژیم از این روابط نزدیک برای عقب راندن درگیرهای خطرناک در میانِ اعضای ائتلاف از طریق چانه‌زنی و میانجی‌گری استفاده می‌کرد؛ مانند آنچه در اختلاف بر سر قانون ازدواج در سال 1973 اتفاق افتاد. سرمایه­گذاریِ قابل توجه در جمع‌آوری مالیات در سال‌های اولیه در کنار توجه به نهادهای محلی و استانی، این امکان را برای دولت فراهم آوردکه هم کمبودِ درآمدی را جذب عواید داخلی کند و هم بر جمعیت در سطح محلی نظارت داشته باشد؛ از این رو توانایی رژیم در مواجهه با مخالفت‌های بالقوه از طریق ارتباط نزدیکتر مقامات محلی با دولت مرکزی افزایش یافت. در نهایت، منابع و تلاشی که صرف ساخت «گلکار» به عنوان محرکی قدرتمند در بسیج نیرو شد(از طریق انحصار فعالیتش در دستگاه دولتی، ارتقای شغلی و پرداخت کمک‌های مالی)، منجر به تأسیسِ بیش از 200 گروه اجتماعی گردید و پایگاه مستحکمِ اجتماعی‌ را در کنار زمینه­های مساعدی در سایر حوزه‌ها فراهم آورد. در حقیقت و زمانی که اندونزی و ایران با اولین رونق نفتی در سال‌های 1973-1974 مواجه شدند، این خط‌مشیِ نهادی جاافتاده بود.

نهادسازی: ضرورت انکارناپذیر

اسمیت با این مقایسه تا دهه 1980، نشان می‌دهد که باید به دولت‌سازی به عنوان فرآیندی بنگریم که در طول زمان شکل می‌گیرد. مانند یک بررسی زمین‌شناسانه، بقای نظامِ حاکم در طول یک بحران بسیار شبیه به یک زمین‌لرزه است، که گرچه علل آن در طول زمان مشخص می شود، اما منجر به نتایجی می‌گردد که به سرعت اتفاق می‌افتند. هنگامی که توسعه­ی دیرهنگام آغاز می‌شود، توجه به میزان دسترسی به رانت نفتی و قدرت مخالفان سازمان‌یافته می‌تواند بسیاری از روندهای سیاسی­ای را که در طول دوره­ی رونق و رکود اتفاق می‌افتند، توضیح دهد.

تثبیت پر زحمت رقبای اجتماعیِ سازمان‌یافتهتثبیت کم‌زحمت رقبای اجتماعی سازمان‌نیافته یا ضعیف
عدم دسترسی به نفت در دوران تثبیتنهادهای دولتی قوی و انعطاف‌پذیر متکی بر ائتلاف‌های حکومتِ قدرتمند و احزاب مستحکمدیوانسالاری نسبتاً قوی دولتی، ائتلاف حکومتی ضعیف
وابستگی به نفت در دوران تثبیتنهادهای دولتی نسبتاً ضعیف، ائتلاف حکومتی قدرتمند، احزاب مستحکمدولت ضعیف و متکی به نفت، رژیم ضعیف با پیوندهای ضعیف با جامعه

الگوی کارکردی مسیرهای توسعه

از نظر اسمیت و با توجه به مسئله زمان‌بندی و توالی، می‌توان چگونگی وقوع رویدادها و فرآیندهایی را درک کرد که می‌توانند اثرات متفاوتی بر سیاست داشته باشند. تصمیمات اخذشده در آغاز توسعه دیرهنگام در واقع تنظیمات نهادی و روابط دولت-جامعه را به نحوی شکل داده که حاکمان در دوره‌های بعدی به آن دسترسی داشته‌اند. پس از تأسیس، تغییر نهادها و الگوهای روابط دولت-جامعه، بسیار دشوارتر از دوره قبلی خواهد بود. بنابراین، مجموعه گسترده‌تری از گزینه‌های موجود برای شاه ایران( انتخابِ ساختِ حزبی قوی که بتواند ائتلافی قدرتمند را تضمین کند یا انتخابِ جمع آوری مالیات از نهادهای سیاسی محلی) انگیزه قوی‌ای ایجاد کرد که رویکرد کم‌هزینه­یِ شروعِ توسعه را اتخاذ کند. طبق گفته خود اسمیت، وی می‌خواهد همان چیزی را نشان دهد که پیرسون و اسکاچپول، کاتزنل سون و والدنر به دنبال آن بودند: توجه دقیق‌تر به ریشه‌های نهادی.

به نظر می‌رسد مهم‌ترین نتیجه‌ای که از پژوهش بنیامین اسمیت می‌توان اتخاذ کرد این است که در طولِ دوره هایی که کشورهای نفت‌خیز با کاهش منابع نفتی مواجه هستند و کارکردهای سیستم مختل شده است، نظام‌های سیاسی می­توانند به نهادسازی روی آورده و رابطه دولت-جامعه را اصلاح کنند تا در مسیر توسعه­ی صحیح قرارگیرند و از خطراتِ آتیِ آشوب و فروپاشیِ عن­قریبِ سیستم جلوگیری کنند.

* در این نوشتار برخی از مطالبِ کتاب، عیناً نقل شده است.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=1603

تحلیل علل ناکارآمدیتوانمندسازی نهادهای حرفه‌ای، صنفی، مدنی

دولتشکست پهلویکتابمشکلات اقتصادیویژه‌نامه توانمندسازی جامعه و حاکمیت

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *