تعارض منافع؛ امر مدیریتی یا مبارزه‌ای؟

اواخر آذرماه نامه‌ای درباره اهمیت تعارض منافع از سوی هفت اندیشکده خطاب به سران سه قوه در رسانه‌ها منتشر شد. آنان در این نامه بخشی از مشکلات کشور را ناشی از تعارض منافع دانسته‌اند و با برشمردن ویژگی‌های صاحبان منافع به دو مورد اخیر تعارض منافع در تصویب طرح‌های «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار» و تصویب موضوع «افزایش ظرفیت رشته‌های پزشکی» اشاره کردند و در پایان برای هر یک از قوای سه‌گانه به تفکیک پیشنهادهایی ارائه داده‌اند. باتوجه به رویکرد کلی حاکم بر این نامه، به نظر می‌رسد که مفهوم تعارض منافع بیش از آنچه که هست به‌عنوان شر مطلق و امری مذموم بیان شده است که نیازمند رویکردهای مبارزه‌ای علیه تعارض منافع است در حالی که موقعیت‌های تعارض منافع قابلیت مدیریت کردن دارند.

راضیه شیخ رضایی

کارشناس ارشد جامعه شناسی

کارشناس پژوهشی- حمایتگری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه

هفت اندیشکده کشور در نامه‌ای به سران سه قوه در اواخر آذرماه با اشاره به ضرورت مدیریت تعارض منافع خواهان تحقق پیشرفت در کشور شدند. این نامه به همت اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌های آیندگان، اندیشکده اقتصاد مقاومتی، پژوهشکده سیاستگذاری شریف، پژوهشکده سیاستگذاری امیرکبیر، شبکه کانون‌های تفکر ایران (ای‌تان)، اندیشکده مطالعات حکمرانی نرم ایران (محنا) و اندیشکده معنا امضا و منتشر شده است.

این نامه در خطاب به سران سه قوه با تأکید بر گزاره‌های پیشرفت و ظرفیت‌های تحول در کشور بیان می‌کند که یکی از مهم‌ترین موانع تحول در کشور ریشه در تعارض منافع دارد. در این نامه تعارض منافع برای مخاطب عمومی تعریف نشده است و در همان ابتدای نامه با بیانی سرشار از شور و هیجان بیان شده که اختلال در پیشرفت کشور ناشی از تعارض منافع منتفعان از وضع موجود کشور است و سپس ویژگی منتفعان وضع موجود و صاحبان تعارض منافع توضیح داده می‌شود: «صاحبان تعارض منافع برای اختلال در دستگاه محاسباتی تصمیم‌گیران از هیچ تلاشی فروگذار نیستند؛ ایشان با استفاده از جایگاه خود در مراکز تصمیم‌گیری، پنهان شدن در نقاب حافظان منافع عمومی، مصادره به مطلوب و تفسیر به رأی ارزش‌های بنیادین انقلاب، سوءاستفاده از رسانه‌های جمعی و تهییج ذی‌نفعان خُرد، از طریق اقدامات متنوع ازجمله کتمان اصل مسئله با رد دروغین شواهد و قرائن، جابه‌جایی مسائل اصلی با مسائل انحرافی، انحراف در راهکارها با طرح عارضه‌یابی‌های ناصحیح یا ایجاد شبهات واهی نسبت به راهکارهای تحولی، القاء ترس موهومی نسبت به تبعات اتخاذ تصمیمات تحولی و نهایتاً حذف جوانان تحول‌خواه با برچسب‌زنی‌های دروغین، در مسیر پیشرفت کشور سنگ‌اندازی می‌نمایند.»

گرچه چنین رویکردی به تعارض منافع، قابلیت آن را دارد که این معضل اجتماعی، اداری و حرفه‌ای را به مثابه شر مجسم و ریشهیی تمام بدی‌ها پیش روی سیاستگذاران قرار دهد، اما در همان حال می‌تواند تصویر معوجی از تعارض منافع به دست دهد؛ گویی که این معضل نتیجه توطئه و حرکت حساب‌شده جمعی از گروه‌های ذینفع است.

درصورتی‌که در ادبیات جهانی تعارض منافع و آنچه اغلب حقوقدانان و متخصصان حوزه نظام اداری و دولتی بر آن تأکید دارند، درگیری در موقعیت تعارض منافع برای همه مردم، همه کارکنان دولت و حکومت در همه رده‌های شغلی و همه صاحب‌منصبان و حتی در حوزهی خصوصی و فعالیت‌های داوطلبانهی مدنی رخ می‌دهد. بسیار معدود پیش می‌آید که کسی در زندگی شخصی یا حرفه‌ای خودش در دو راهی انتخاب بین منافع شخصی خودش و منافع عمومی (دیگران) دچار تعارض نشده باشد.

تعارض منافع لزوماً امری غیرعادی، غیرمعمول و جرم نیست. این داوری شتابزده‌ای است که افراد درگیر تعارض منافع را کسانی بدانیم که از پیش برنامه‌ای برای سوءاستفاده دارند و به دنبال اختلال در سیستم مدیریت کشور هستند. افرادی که در موقعیت تعارض منافع قرار می‌گیرند صرفاً از روی آگاهی و خودخواسته در تعارض منافع قرار نمی‌گیرند و حتی از پیامدهای عمل خود در بلندمدت اطلاع ندارد. هر کسی در زندگی شخصی و حرفه‌ای به دنبال حداکثری کردن منافع خودش است و این امری مذموم و غیراخلاقی تلقی نمی‌شود. درنتیجه بر اساس تجارب کشورها مدیریت تعارض منافع به‌عنوان راهکار پیشگیرانه در به حداقل رساندن پیامدهای منفی در نظر گرفته می‌شود، بی‌آنکه به مدیران، کارکنان و تصمیم‌گیران برچسب‌های ناروا زده شود.

در ادامه نامه به سران سه قوه و بیان مداخلات عده‌ای در انحراف کشور، دو مثال از صاحبان تعارض منافع زده می‌شود که مصداقی از تعارض منافع دانسته می‌شود: ۱- فرآیند تصویب طرح «تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار» ۲- تصویب موضوع «افزایش ظرفیت رشته‌های پزشکی».

محتوای نامه و اشاره مستقیم به این دو طرح جنجالی اخیر، مخاطب را به این سمت هدایت می‌کند که همه‌کسانی که در به سرانجام نرسیدن این طرح‌ها نقش داشته‌اند، به دنبال منافع شخصی خود هستند. گرچه اندیشکده‌ها و پژوهشکده‌های امضاکننده این نامه برای تصویب این دو موضوع بسیار تلاش کرده و کوشیده‌اند به سهم خود افکار عمومی و تصمیم‌گیران را اقناع کنند، اما به نظر می‌رسد از ایجاد دوگانه‌های خیر و شر بر سر معضلاتی نظیر تعارض منافع باید پرهیز کرد. مسائلی نظیر تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار و افزایش ظرفیت پزشکی، نیاز به درنگ کارشناسی دارند و نمی‌توان با تقلیل آن‌ها به مسئلهی تعارض منافع، از پیچیدگی و چندبعدی بودن آن‌ها کاست.

در ادامه نامه، به تفکیک پیشنهادهایی به سران سه قوه برای تغییر وضع موجود تصمیم‌گیری در کشور ارائه‌شده است:

• به قوه مجریه پیشنهادشده است که مدیران ملزم به امضای و انتشار عمومی «مرامنامه حافظ منافع عامه» باشند. همچنین شاخص‌هایی سنجش‌پذیر برای مدیران ارشد دولتی برای انجام وظایفشان و ارزیابی عملکردشان موردتوافق و انتشار قرار گیرد.
• به قوه مقننه پیشنهادشده است که پیوست تعارض منافع برای تمامی قوانین در حال تصویب الزامی شود. همچنین در بررسی طرح‌ها و لوایح نمایندگان ذی‌نفع در موقعیت تعارض منافع قرار نگیرند.
• به قوه قضاییه پیشنهادشده است که دادستان ویژه مبارزه با «تعارض منافع» تعیین شود تا موقعیت‌های تعارض منافع در هر سه قوه را پیگیری و برخورد کند و ضامن اجرای قوانین باشند.

راهکارهای اول و دوم راهکارهایی قابل تأمل و اجمالاً عملی و مفید هستند. اما راهکار سوم که به نوعی متضمن قضایی‌سازی یک امر اجتماعی-اداری است، نیاز به بحث و بررسی عمیق‌تر دارد. در ادامه همان رویکرد و نگرشی که افراد درگیر تعارض منافع را مخل کشور می‌داند، چنین مطالبه‌ای از قوه قضاییه برمی‌آید که برای تعارض منافع دادستان ویژه تشکیل دهد.

تعارض منافع امری است که با مدیریت کردن می‌توان از پیامدهای منفی آن کاست. می‌دانیم که تعارض منافع لزوماً حل نشده و تعارضات به پایان نمی‌رسد و حتی ممکن است بار تعارض منافع تنها بر گردن یک نفر نباشد و تعارضی از جنس سازمانی باشد. بااین‌حال، در این نامه صراحتاً از عبارت مبارزه با تعارض منافع صحبت می‌شود. درصورتی‌که فساد نیازمند مبارزه است ولی تعارض منافع امری است از جنس پیشگیری از وقوع فساد، درنتیجه تعارض منافع نیازمند مدیریت است. مدیریت مسئلهی اداری، در وهلهی اول، امری در چارچوب اخلاق و ضوابط حرفه‌ای و نیازمند بازسازی هنجارها و فرهنگ سازمانی است. کارکنان و سازمان‌های درگیر تعارض منافع، ابتدا باید در معرض آگاهی و آموزش‌های لازم قرار گرفته و خط‌مشی‌های مدیریت تعارض منافع برای آن‌ها تعریف و عملیاتی شود. اگر با وجود ضوابط حرفه‌ای، قوانین و خط‌مشی‌های مدیریت تعارض منافع، مدیر، کارمند یا سازمانی در دوراهی تعارض منافع، به سمت تعقیب منفعت شخصی/سازمانی سوق یافته و منافع مردم و وظیفه حرفه‌ای را قربانی کرد، برخورد قضایی آخرین مرحله است. برداشتن آخرین گام در ابتدای مسئله، کمک به حل آن نمی‌کند.

از سوی دیگر، چنین منظومه فکری‌ای می‌تواند منجر به این شود که برای تمامی مدیران و کارکنان دولتی پرونده قضایی تشکیل شود و هر کس که از این دایره تنگ بیرون بماند، جرئت و قاطعیت تصمیم‌گیری در نظام اداری را از دست بدهد. پیامد این وضعیت جز این نیست که مدیران عطای کار در دولت را به لقای آن ببخشند و به بخش خصوصی بروند و بدنه دولت تضعیف شود. به‌عبارت‌دیگر، چنین رویکردی منجر به این می‌شود که همواره مدیران و کارکنان متهم شوند و اساساً از توان قوه مجریه کاسته شود.

آوردن مسئله‌ای که در حوزه فرهنگ سازمانی و ضوابط حرفه‌ای قابل مدیریت است، به ساحت قضایی، برخلاف سیاست‌های کلی نظام و قوه قضاییه در «قضازدایی» نیز هست. می‌دانیم که سال‌هاست کارشناسان حوزه قضایی بر این مسئله تاکید دارد که ما با تراکم پرونده‌های قضایی مواجه هستیم. به جای تشدید برخوردهای قضایی باید به سمت آن رفت که مسائل را پیش از ورود به قوه قضایی در قالب سازوکارهای هنجاری و شبه‌قضایی حل و فصل کرد تا بار جدیدی بر دوش قوهی قضاییه نهاده نشود. لذا مطالبهی تشکیل دادستانی ویژهی مبارزه با تعارض منافع، پیش از طی شدن مراحل اولیهی ایجاد و توسعهی فرهنگ سازمانی، آگاهی‌بخشی به کارکنان دولت و تسهیل فرایند سازمان‌ها برای مدیریت تعارض منافع، از این زاویه نیز می‌تواند مورد نقد قرار گیرد.

باید این نکته را هم مدنظر قرار داد که همه مشکلات کشور ناشی از تعارض منافع نیست و نباید از این مفهوم نسبتاً جدید در همه موقعیت‌ها استفاده و آن را خالی از معنا کرد. هدف مدیریت تعارض منافع روان‌سازی، شفاف‌سازی و تسهیلگری تصمیمات بهتر است و نه انباشت قانون و ایجاد موانع بیشتر برای رشد و پیشرفت کشور. در اینجا لازم است به گفته دکتر باقر انصاری، عضو هیئت‌علمی حقوق دانشگاه بهشتی در نشست «قانون خوب برای مدیریت تعارض منافع» ارجاع داد که بیان کرد: «نخستین دلیل طرح موضوع تعارض منافع، حمایت از سلامت و تمامیت حرفه‌ای افراد است، یعنی با اتکا به آن، می‌توان کارمندان و کارکنان عمومی را از مواضع اتهام و فساد دور کرد. علت دیگر اهمیت مدیریت تعارض منافع، افزایش کارآمدی و اعتماد در جهت شفاف‌سازی و رفع نگرانی‌ها و دغدغه‌های افراد موجه با وضعیت تعارض منافع است مثلاً فردی که در پرونده‌ای مسئول است که نزدیکان یا خویشان او یک‌طرف آن هستند، در صورت وجود قانون تعارض منافع خود را از آن کنار می‌کشد و درنتیجه از موضع اتهام دور می‌شود. دلیل سوم اهمیت تعارض منافع، آن است که ریسک تصمیمات کاری و حرفه‌ای را از فرد به قانون، ساختار و سیستم محول می‌کند و ازاین‌جهت نیز مرزهای وظایف و اختیارات شخصی را از قانون متمایز می‌کند.»

تعارض منافع موقعیتی است که هر فردی تجربه آن را دارد و امری رایج است؛ افراد درگیر در تعارض منافع لزوماً مجرم و مخل پیشرفت کشور نیستند. با شیوه‌های مدیریت تعارض منافع می‌توان از پیامدهای منفی آن کاست و ریسک‌های تصمیم‌گیری را کم کرد، اما قضایی‌سازی تعارض منافع و تبدیل کردن آن به شر مجسم، می‌تواند به مانعی مقابل مدیریت تدریجی و عمیق مسئله تبدیل شود.

**این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۷۸ منتشرشده است.

مطالب مرتبط:

ظرفیت نظریه توانمندسازی حاکمیت و جامعه در مدیریت تعارض منافع مدیریت تعارض منافع به عنوان رکن توسعه نگاه سند تحول دولت به تعارض منافع: چالش یا راه‌حل؟ مروری بر راهکارهای مدیریت تعارض منافع و نقد شیوه‌های مرسوم مدیریت تعارض منافع: سازوکار هنجارهای اجتماعی یا قانون؟ وضع قوانین تعارض منافع به‌مثابه سیاست سازی