مناقشه بر سر آخرین تفسیر و بخشنامه وزیر راه و شهرسازی (رستم قاسمی) حول دستورالعمل منع منافع متعارض که در ماه‌های اخیر خبرساز شده بود، با رأی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند (ج) ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرائی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان وارد مرحله‌ی جدیدی شده است.
بازخوانی ریشه‌های این مناقشه مستلزم بازگشت به نظام‌نامه رفتار حرفه‌ای اخلاقی در نظام مهندسی ابلاغ‌شده توسط وزیر وقت راه و شهرسازی در تیر ۱۳۹۵ (عباس آخوندی) است. مطابق ابلاغیه مذکور اعضای هیئت‌مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان‌ها در دوره تصدی مجاز به ارجاع کار از طریق سازمان استان برای نظارت کنترل نقشه نبوده و در صورت تخلف مشمول برخورد مراجع انتظامی می‌شوند.[۱] در خرداد ۱۴۰۰ و در آستانۀ انتخابات نظام مهندسی ساختمان استان‌ها، وزیر سابق راه و شهرسازی (محمد اسلامی) ضمن تأکید بر ابلاغیه مذکور، دستور داده بود که اشخاصی که از قاعده فوق تخطی کرده‌اند، حائز شرایط برای داوطلبی جهت عضویت در هیئت‌مدیره سازمان نظام مهندسی ساختمان استان نیستند و هیئت اجرایی و دستگاه نظارت موظف‌اند این موضوع را در زمان احراز صلاحیت افراد لحاظ کنند.
با تغییر دولت و تصدی وزارت راه و شهرسازی توسط رستم قاسمی بر همین بخشنامه وزیر راه و شهرسازی سابق تأکید شده و این امر مبنای رد صلاحیت شماری از اعضای وقت هیئت‌مدیره نظام مهندسی ساختمان استان‌ها در انتخابات شهریور و مهر ۱۴۰۰ شد. اما رستم قاسمی پا را فراتر نهاده و افرادی را که علی‌رغم بخشنامه مذکور، همچنان در انتخابات هیئت‌مدیره کاندیدا شده بودند با دستور شخصی خود و با استناد به بند (ج) ماده ۲۳ آیین‌نامه اجرائی قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان فاقد صلاحیت شرکت در انتخابات نظام مهندسی اعلام کرد. مطابق بند (ج)، «در صورت بی‌توجهی به ابلاغیه‌ها و اطلاعیه‌های قانونی وزارت مسکن و شهرسازی با تصمیم وزیر مسکن و شهرسازی پروانه اشتغال شخص حسب مورد فاقد اعتبار شناخته‌شده یا اعتبار آن معلق یا اساساً ابطال خواهد شد.»
در مقابل این اقدامات مدیران نظام مهندسی ساختمان استان و مرکز معترض بوده و معتقد بودند وزیر راه و شهرسازی در مبادرت به این اقدام، سیاسی‌کاری کرده و درصدد تضعیف نظام مهندسی ساختمان است؛ چراکه دستورالعمل منع منافع متعارض در مورد کارکنان سایر دستگاه‌های اجرایی ذکرشده در بخشنامه بهمن ۱۳۹۶ وزارت راه و شهرسازی عملاً اجرا نمی‌شود. به‌علاوه، مدیران نظام مهندسی به اینکه اعضای هیئت‌مدیره نظام مهندسی استان‌ها در دوره عضویت در هیئت‌مدیره از ارجاع فعالیت‌های ساختمانی و استفاده از پروانه نظام مهندسی منع شوند، معترض بوده و معتقدند این امر تعارض منافع محسوب نمی‌شود.
درنهایت نیز شکایت ۷۰ نفر از اعضای هیئت مدیره نظام مهندسی با وکالت محمود علیزاده طباطبایی مبنی بر اعتراض به اعمال بند (ج)، با حکم قاضی حکمتعلی مظفری پذیرفته‌شده و بر اساس حکم رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، بند (ج) «از حیث اعطای امکان تعلیق یا ابطال پروانه اشخاص متخلف به شخص وزیر از تاریخ تصویب ابطال شد.»[۲]
این حکم دیوان عدالت اداری اولاً به معنای لغو بخشنامه‌های مربوط به مدیریت تعارض منافع در حوزه راه و شهرسازی نیست و تنها اختیار وزیر در اینکه شخصاً پروانه اشتغال مهندسانی را که درگیر تعارض منافع شده‌اند لغو کند، تعلیق شده است. ثانیاً حکم قطعی نیست و احتمالاً به اعتراض وزارت راه و شهرسازی منجر شود. اما هر چه هست، این اتفاق، یک موفقیت اولیه برای مدیران سازمان نظام مهندسی ساختمان در جدال با وزارت راه و شهرسازی در پرونده تعارض منافع محسوب می‌شود.
ورود به بحث و استدلال طرفین این مسئله، موضوع نوشته ما نیست. از منظر کارشناسی، استفاده از پروانه اشتغال مهندسی ساختمان از سوی اعضای هیئت‌مدیره نظام مهندسی می‌تواند مصداق تعارض منافع از نوع اشتغال ثانویه یا نظارت بر خود باشد. بااین‌حال، مدیران نظام مهندسی ساختمان سخت در مقابل این تفسیر کارشناسی مقاومت می‌کنند. مهم‌ترین نمود مقاومت بر سر این موضوع نیز به‌جز طرح موضوع در فضای عمومی، رجوع به دیوان عدالت اداری و درخواست ابطال بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های وزرای راه و شهرسازی است.
در میان مجموعه بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌هایی که در راستای منع تعارض منافع توسط دستگاه‌های اجرایی مختلف توسط وزرا یا روسای سازمان‌های دولتی صادرشده، امور مربوط به راه و شهرسازی همچنان پرمناقشه‌ترین موضوع بوده است. شکایت از بخشنامه‌های مشابه قبلاً در مورد بخشنامه رئیس سازمان بهزیستی برای منع کارکنان این سازمان در اداره مراکز توان‌بخشی و خیریه‌های مرتبط با فعالیت دولتی رخ‌داده بود. همچنین مصوبه شورای شهر تهران در مورد مدیریت تعارض منافع در شهرداری نیز با شکایت به دیوان عدالت اداری مواجه شده بود. اما هیچ‌یک از این موارد گستره و استمرار جدل حقوقی در حوزه مهندسی ساختمان را نداشته‌اند.
این مجادلات اداری-حقوقی و شکایت بردن به دیوان عدالت اداری برای ابطال بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مرتبط با مدیریت تعارض منافع، علاوه بر اینکه طی سال‌های اخیر مسبوق به سابقه بوده است، در آینده و در مقابل هرگونه اقدام دیگری برای مدیریت تعارض منافع در بخش‌های مختلف جامعه محتمل و بلکه حتمی است. با این وصف سؤال این است که ریشه بروز این مسئله چیست و برای حل این موضوع چه باید کرد؟ به‌عبارت‌دیگر، چه اقداماتی باید صورت گیرد تا تلاش‌های عملی برای مدیریت تعارض منافع در بخش‌های مختلف اجرایی و صنفی با مقاومت‌ها و مناقشات فوق مواجه نگردد؟
ضرورت اول: تشکل یابی و گفتگوی اجتماعی
پیش‌تر در همین بخش از خبرنامۀ هفتگی مدیریت تعارض منافع، به تشریح این نکته‌ی کلیدی پرداختیم که مدیریت تعارض منافع از جنس اعمال اقتدار بالا به پایین اداری نیست، بلکه امری اجتماعی است. امر اجتماعی در بدو امر نیازمند اقناع، مشارکت و ایجاد توازن در میان نیروهای اجتماعی متشکل و غیرمتشکل است. نخست اینکه نزاع بر سر مدیریت تعارض منافع در اصناف نظیر پزشکان، وکلا، مهندسان، اساتید دانشگاه و … یا در اجزای حاکمیت مانند نمایندگان مجلس، قضات و امثالهم یک نزاع عریان بر سر منافع اقتصادی است. طبعاً در این مناقشات، سویه‌ای که واجد منفعت مالی بلافصل است، با توصیه و موعظه اخلاقی و مجاب سازی و گفتگو و عقلانیت ارتباطی از منافع مادی چشم‌پوشی نمی‌کند و به هر طریق ممکن می‌کوشد از منافع خود محافظت کند. در چارچوب سیستم به تعبیر هابرماسی، که عقلانیت ابزاری و انتخاب بهترین وسیله برای رسیدن به هدف (بیشینه‌سازی سود و منفعت شخصی) تسلط دارد، نمی‌توان جز این انتظار داشت. اما در همین مرحله نیز می‌توان امیدوار بود که مذاکره اجتماعی و چانه‌زنی میان گروه‌ها با منافع متعارض کارساز بوده و به تعدیل تدریجی مطالبات طرفین منجر شود.
اما مشکل اصلی در این میان این است که در این مجادلات، طرف دوم وجود ندارد یا اصولاً چنین طرفی، فعال یا متشکل نیست و آنچه در عمل اتفاق می‌افتد این است که دولت (دستگاه‌های دولتی) تبدیل به طرف دوم شده و موضوع به نزاع بخش دولتی و بخش صنفی یا حاکمیتی دیگر تبدیل می‌شود. اجازه دهید موضوع را با تمسک به همین مصداق اخیر تشریح کنیم: طبعاً سازمان نظام مهندسی یک سازمان یکپارچه با منافع صنفی واحد نیست. در این سازمان انواع سلسله‌مراتب اقتدار و گروه‌های ذینفع وجود دارد. بخش زیادی از مهندسان این سازمان ممکن است با منافع مدیران سازمان که اصرار بر امکان استفاده از پروانه اشتغال مهندسی همزمان با تصدی منصب مدیریت در هیئت‌مدیره نظام مهندسی دارند، همراه نبوده و بلکه در مقابل آن بایستند. به‌علاوه، بخش وسیعی از مهندسان هم هستند که لزوماً در سازمان نظام مهندسی عضو نیستند و به طرق دیگری امرار معاش می‌کنند. این‌ها، گروه‌های صنفی بالقوه‌ای هستند که به سبب فقدان تشکل‌یافتگی، امکان تأثیرگذاری بر تصمیمات و جهت‌گیری‌های مدیران سازمان نظام مهندسی را ندارند. مشابه همین موضوع در بحث تعارض منافع پزشکان نیز مطرح است. سال‌هاست که جامعه پرستاران یا دستیاران پزشکی نسبت به نادیده گرفته شدن حقوق صنفی خود از سوی پزشکانی که دستی در سیاست‌گذاری نظام سلامت و درمان دارند معترض هستند. اما به سبب ضعف یا فقدان تشکل‌یافتگی، امکان ایجاد موازنه با صنف مقابل خود را ندارند. همین موضوع را می‌توان در مورد کانون وکلا، کانون‌های صنفی اساتید دانشگاه و امثالهم مطرح کرد.
در فقدان تشکل‌های مذکور، دستگاه دولتی به‌جای آنکه در جایگاه ناظر و داور بی‌طرف میان منافع متعارض گروه‌های مختلف قرار گیرد، وارد مناقشه و نزاع مستقیم با گروه ذی‌نفوذ صنفی شده و چون ناگزیر از ابزار قهریه دولتی برای غلبه بر اصناف مقابل خود بهره می‌گیرد، طبعاً به تضعیف تشکل‌های صنفی هم متهم می‌شود. ای‌بسا طرف دولتی نیز به سبب عدم آشنایی با ظرایف دچار اشتباهاتی در انتخاب بهترین شیوه مدیریت تعارض شود.
معضل ناشی از این است که دولتمردان، مسئله‌ی تعارض منافع و مسائل مشابه را به «امر اداری» تقلیل می‌دهند؛ درحالی‌که تعارض منافع امر اجتماعی-اداری است. یک سویه‌ی موضوع، موازین و قواعد اداری است، اما سویه‌ی دیگر، در بطن جامعه ریشه دوانده و مستلزم تحرک اجتماعی گروه‌های متشکل رقیب است. این گروه‌های صنفی بدیل نیز به‌صورت دستوری و تصنعی توسط مقامات دولتی و حاکمیتی قابل برساخت نیست تا بتواند موازنه‌ای فرضی با گروه‌های صنفی ذی‌نفوذ برقرار کند. برای مثال، تصور اینکه برای ایجاد توازن با کانون وکلا، می‌توان به‌صورت بالا به پایین مرکز وکلای قوه قضاییه را ایجاد و تقویت کرده و به‌تدریج از نفوذ کانون وکلا کاهش داد، گرهی بر مشکلات موجود اضافه کرده و حکومت را به مداخله در امور مدنی و صنفی متهم می‌کند. در عوض، حاکمیت می‌تواند بکوشد که تشکل یابی گروه‌های صنفی فاقد تشکل را تسهیل کرده و با رفع موانع تولید تشکل اجتماعی، زمینه مساعد برای رشد و توسعه‌ی گروه‌ها پدید آورد تا در درازمدت خود این گروه‌ها به ایجاد توازن در مناسبات خود بپردازند. رفع موانع تولید، در عام‌ترین شکل خود، شامل رفع موانع تشکل‌های مولد کالا و خدمات نیز می‌شود. این استراتژی چند مزیت مهم برای حاکمیت در پی دارد: اولاً به‌جای اینکه به شکل مستقیم وارد چالش و نزاع با تشکل‌های حرفه‌ای شده و متهم به اقتدارگرایی گردد، خود را در قامت تنظیم‌گر و تسهیلگر قواعد بازی نمودار کرده است؛ ثانیاً از قبل تشکل یافتن اجزای جامعه، خود را نیز تقویت کرده است؛ چراکه از حجم فشار و تلاش برای تسخیر دولت از سوی گروه‌های صنفی ذی‌نفوذ کاسته شده و نیروی فشار گروه‌های مذکور از سوی رقبای اقتصادی تعدیل می‌شود. درنهایت اینکه جامعه نیز توانمند و واجد صدا می‌شود و این امر پایداری همزمان حکومت و جامعه را به دنبال دارد.
ضرورت دوم: اجتماعی کردن عدالت در دیوان «عدالت» اداری
اما جدا از مسئله‌ی مبنایی فوق، جای دیگری که کمیت حاکمیت لنگیده و زمینه را برای ابطال و تعلیق اقدامات دستگاه‌های اجرایی در مدیریت تعارض منافع هموار می‌کند، دیوان عدالت اداری است. دیوان عدالت اداری یکی از ارکان دموکراسی است. زتومپکا معتقد است که دموکراسی می‌خواهد اعتماد ایجاد کند، اما این ایجاد اعتماد، بر ۱۰ اصل بی‌اعتمادی به قدرت مبتنی است. یکی از اصول ده‌گانه ازنظر وی، بی‌اعتمادی به عملکرد دستگاه‌های اداری و اصل دیگر، بی‌اعتمادی به قوانین عادی و مجریان آن است که در هر دو مورد، دیوان عدالت اداری به‌عنوان سازوکار خلق اعتماد تأسیس‌شده است.
دیوان عدالت اداری جایگاه رجوع شهروندان برای حفظ حقوق و آزادی‌های مشروعی است که در قانون اساسی و قوانین موضوعه به رسمیت شناخته‌شده‌اند. بر اساس اصل ۱۷۳ قانون اساسی و ماده ۱ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری «به‌منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها و آیین‌نامه‌های دولتی خلاف قانون یا شرع یا خارج از حدود اختیارات مقام تصویب‌کننده، دیوان عدالت اداری که در این قانون به‌اختصار «دیوان» نامیده می‌شود زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌گردد.»
همچنین بر اساس ماده ۱۰ قانون مذکور، «رسیدگی به شکایات و تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمان‌ها و مؤسسات و شرکت‌های دولتی و شهرداری‌ها و سازمان تأمین اجتماعی و تشکیلات و نهادهای انقلابی و مؤسسات وابسته به آن‌ها» ازجمله صلاحیت‌ها و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری است.
تردیدی نیست که دیوان عدالت اداری جزء جدایی‌ناپذیر یک نظام حکمرانی برای تنظیم روابط عادلانه میان مردم و دستگاه‌های دولتی است. اما چرا در سالیان اخیر در مواقع زیادی دیوان عدالت اداری اقدامات عملی برای منع منافع متعارض را ابطال کرده است؟
بخشی از این قضیه به فقدان قانون مادر در مورد مدیریت تعارض منافع بازمی‌گردد. تا زمانی که قانون جامع‌ومانعی برای این موضوع در کشور نداشته باشیم، محتمل است که شکایت به دیوان عدالت اداری منجر به ابطال برخی تصمیمات مرتبط با تعارض منافع شود. اما موضوع آرای صادره در دیوان فقط به همین مسئله ختم نمی‌شود و به نظر می‌رسد ریشه‌های عمیق‌تری دارد. همان‌گونه که تعارض منافع در دستگاه‌های اجرایی امری کمتر شناخته‌شده و ای‌بسا مهجور یا مشمول بدفهمی نزد سیاستمداران و سیاست‌گذاران بوده است، در سیستم قضایی و ازجمله دیوان عدالت اداری نیز مشکل نامتعارف بودن این مفهوم وجود دارد. محتمل است که در میان قضات دیوان عدالت، تعارض منافع همچنان به‌عنوان عامل بروز ناکارآمدی، تبعیض و در مواردی مفاسد اداری، به‌خوبی شناسایی نشده است. لذا فعالیت ترویجی در قوه‌ی قضاییه و ازجمله دیوان عدالت برای بسط و توسعه‌ی مفهومی تعارض منافع و لحاظ کردن صدمات و پیامدهای آن امری ضروری است. در سند تحول قضایی به مسئله تعارض منافع اشاره‌شده، اما در عمل اقدامات عملی بیشتری برای شناسایی ارکان این قوه با تعارض منافع و پیامدهای آن ضرورت دارد.
در وجه سوم شاید بتوان این فرض را مطرح کرد که «عدالت» در دیوان عدالت اداری غالباً به عدالت فردی تقلیل داده می‌شود و کمتر به بعد اجتماعی عدالت در این دیوان توجه می‌شود. به‌عبارت‌دیگر، قضات دیوان عدالت در اصل، مأموریت و وظیفه‌ی دیوان عدالت را اقامه عدل در حفظ حقوق افراد شاکی قلمداد می‌کنند. هر شخصیت حقیقی یا حقوقی که به دیوان شکایت کند، دیوان وظیفه خود می‌داند در راستای حفظ حقوق وی و تأمین عدالت اقدام به ابطال تصمیمات و دستورالعمل‌های غیرعادلانه احتمالی کند.
اما باید توجه کرد که گاه تمرکز بر اقامه حقوق فردی می‌تواند به تضعیف حقوق جمعی و عدالت اجتماعی منجر شود. مذاق و مشرب قضات دیوان عدالت اداری احتمالاً متأثر از فردگرایی حاکم در فقه و اجتهاد شیعه، بر حفظ حقوق فردی بیش از حفظ حقوق عامه متکی است. تعارض منافع ازجمله مسائلی است که تالی فاسد «اجتماعی» گسترده در پی دارد و منجر به لطمه دیدن اعتماد عمومی و اعمال تبعیض ناروا علیه بخش‌های وسیعی از جامعه می‌شود. اکنون مسئله این است که در مراجعه یک فرد یا مجموعه‌ای از افراد به دیوان عدالت اداری و اقامه دعوی علیه یک تصمیم یا بخشنامه، قضات دیوان عدالت اداری باید صرفاً مبانی قانونی حقوق فردی شاکی را مبنای صدور رأی قرار دهند یا اینکه به حفظ حقوق عامه و مقابله با تبعیض و بی‌عدالتی در مقیاس اجتماعی نیز توجه داشته باشند؟ آیا نیم‌نگاهی به عدالت در مفهوم اجتماعی آن منجر به این نمی‌شود که قضات دیوان عدالت اداری احتمالاً در صدور رأی، برخی قوانین و مواد مرتبط را که بر حفظ حقوق عامه تمرکز و تأکید دارد، مبنای استدلال قرار داده و به شکل متفاوتی رأی دهند؟ هرچند توجه به مصلحت عامه و عدالت اجتماعی اگر مستدل و موجه نباشد می‌تواند به شکل دیگری، گاه به تضییع حقوق فردی بینجامد، اما به نظر می‌رسد تعادل و توازن در رویکرد مبتنی بر حفظ حقوق فردی در صدور رأی دیوان عدالت اداری و حفظ حقوق عامه و عدالت اجتماعی برای تسهیل مدیریت تعارض منافع ضرورتی اجتناب‌ناپذیر باشد.
این‌ها مسائل و ظرایف و پیچیدگی‌های مسیر مدیریت تعارض منافع در بافت حقوقی، اداری و اجتماعی ایران است که بدون تأمل و تلاش چند سویه در هر یک از این ابعاد نمی‌توان به اقدام زودبازده برای مدیری تعارض امیدوار بود. اما همواره این نوید پیش روی ما هست که همین مجموعه اقدامات و فعل‌وانفعالات میان نظام حکمرانی، اصناف و گروه‌های حرفه‌ای و بخش‌های قابل تشکل یابی جامعه، به‌تدریج انباشتی برای تغییر کیفی در وضعیت نابسامان و تعارض‌آمیز موجود ایجاد کند.
**این یادداشت به‌عنوان مقدمه خبرنامه هفتگی مدیریت تعارض منافع شماره ۸۳ منتشرشده است.
پانوشت:
- [۱]. بند ۱-۱-۵ نظام‌نامه رفتار حرفه‌ای اخلاقی در نظام‌مهندسی بر «اجتناب از تکفل همزمان اموری که زمینه و موجبات نمایندگی یا قبول منافع متعارض را فراهم آورد.» تأکید می‌کند. همچنین بند ۲-۱-۶. این نظام‌نامه، بر «اجتناب از تصدی همزمان مسئولیت در دو مرجع که یکی بر دیگری وظیفه نظارتی دارد و خود اظهاری در مواردی که احتمال تضاد منافع وجود دارد.» تصریح می‌کند.
- بند ۸-۲-۲. این نظام‌نامه نیز بر «خودداری از قبول سمت یا وکالت یا نمایندگی، یا قبول انجام خدمت حرفه‌ای برای شخص حقیقی یا حقوقی که با کارفرما یا استخدام‌کننده فعلی وی در فعالیت‌های مهندسی دارای تعارض منافع یا رقابت حرفه‌ای است، مگر بااطلاع کتبی قبلی و کسب موافقت کارفرما یا استخدام‌کننده خود.» تأکید دارد.
- [۲]. «ابطال فرمان رستم: حکم دیوان عدالت علیه وزیر راه»، روزنامه سازندگی، ۵ شنبه ۲۱ بهمن ۱۴۰۰، ص. ۳٫
بدون دیدگاه