تحول نظام بودجه‌ریزی‌ در گرو مدیریت تعارض منافع


بخش عمده تعارض منافع سازمان محور، ناشی از ساختار نهادی موجود است به بیان دیگر، ساختار نهادی حاکم موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود. ساختار نهادی آمیزه‌ای از  قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آن‌ها را شامل می‌شود. این در حالی است که تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در چارچوب نهادی باشد. همواره سیاست‌گذاران از تغییر قواعد رسمی برای بهبود عملکرد اقتصادی استفاده‌ می‌نمایند. در این میان می‌توان به مجموعه اقداماتی که سیاست‌گذاران به طور مشخص از برنامه سوم توسعه اقتصادی بعد از انقلاب اسلامی به این سو به منظور تمرکززدایی و لزوم مداخلات منطقه‌ای تشکیل «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» ماده (70) برنامه و «ستاد درآمد و تجهیز منابع» ماده (81 و 82) برنامه در پیش گرفته‌‌اند اشاره داشت.

تاریخ انتشار : ۱۲ مرداد ۹۹

تعارض منافع در سازمان برنامه و بودجه

در ادبیات توسعه، تحول اقتصادی را نتیجه سه مؤلفه «تغییر در کمیت و کیفیت جوامع بشری»، «تغییر در ذخیره دانش بشری، به ویژه دانشی که برای کنترل بر طبیعت بکار می‌رود» و «تغییر در چارچوب نهادی که ساختار انگیزشی عامدانه و هدفمند جامعه را معین می‌کند» می‌دانند. چارچوب نهادی از یک سو، متشکل از ساختار سیاسی (شوه انتخاب‌های سیاسی)، ساختار حقوق مالکیت (مشوق‌های اقتصادی رسمی) و ساختار اجتماعی (هنجارها و رسوم، مشوق‌های غیر رسمی در اقتصاد) تعریف می‌شود. از دیگر سو، کلید فهم فرایند تحول، قصدمندی بازیگرانی است که عاملان تغییرات نهادی هستند و فهم فراگیر از مسائل دارند. به باور داگلاس نورث اقتصاددان شهیر، در سراسر تاریخ و عصر کنونی، رشد اقتصادی از روندی مستمر و پیوسته برخوردار نبوده است. زیرا، یا غایات بازیگران تأمین کننده رفاه جامعه نبوده و یا فهم بازیگران از مسائل و دغدغه‌ها در حدی ناقص بوده که عملکرد برنامه‌های بازیگران به نحوی افراطی از اهداف و مقاصد آن‌ها فاصله گرفته است. به بیان دیگر، بهبود عملکرد اقتصادی یک جامعه، مستلزم فهم فرایند رشد اقتصادی و پیچیدگی‌های تحول نهادی است.

یکی از ریشه‌های ناکارمدی، نابرابری و فقر، وجود تعارض منافع در جوامع است زیرا گروه و یا سازمانی که بتواند منافع خود را بر دیگران تحمیل کند موجب افزایش سهم خود از اقتصاد و کاهش سهم بقیه خواهند شد. همانطور که “عجم اوغلو و جمیز رابینسون” مسئله اقتصادی همه کشورهای در حال توسعه را مهار الیگارشی می‌دانند و بر این باورند اقتصاد و اقتصاددان اگر می‌خواهند به مردم کمک کنند باید رمز مقابله با الیگارشی را شناسایی و با سیاست‌های اقتصادی زمینه محو الیگارشی را فراهم نمایند. در این ارتباط نیز، سیاست‌گذاران و پژوهشگران علوم اجتماعی اگر در پی کاهش مشکلات فوق‌الذکر هستند بایستی در پی یافتن راه‌ حل‌هایی باشند که منافع گروه‌ها و سازمان‌ها را هماهنگ نموده و بستر تعارض منافع موجود را مدیریت نماید.

تعارض منافع چیست و عدم مدیریت آن موجب چه خواهد شد؟

در مقام تعریف، مجموعه‌اي از شرايط كه موجب مي‌گردد ‌تصميمات و اقدامات حرفه‌اي، تحت تأثير يك منفعت ثانويه قرارگیرد را تعارض منافع می نامند. به گونه‌ای سازمان شفافیت بین‌‌الملل، تعارض منافع را شرايطي مي‌داند كه در آن افراد يا سازمان‌ها ـ دستگاه‌های اجرایی دولتی، رسانه‌ها، كسب وكار يا سازمان مدني  ـ مواجه با انتخاب بين وظايف خود و منافع شخصيشان مي‌گردند. همچنین، بانک جهانی با تمرکز بر موضوع فساد در حاکمیت، فساد را سوء استفاده از جایگاه عمومی برای بدست آوردن منافع شخصی می‌داند. این در حالی است که وجود تعارض منافع بستر امکان سوء استفاده از  آن موقعیت را بوجود می‌آورد.  لکن، فساد زمانی اتفاق می افتد که از موقعیت مزبور سوء استفاده  شده باشد. بنابراین می‌توان ادعا نمود اغلب فسادها، ناکارمدی‌ها و نابرابری‌ها در بستری به وقوع خواهد پیوست که تعارض منافع موجود مدیریت نشده باشد.

ریشه تعارض منافع در بودجه‌ریزی استانی ناشی از چیست؟

بررسی موقعیت‌های تعارض منافع سازمان محور حاکی از آن است، بخش عمده این نوع تعارض منافع، ناشی از ساختار نهادی موجود است به بیان دیگر، ساختار نهادی حاکم موجب شکل‌گیری موقعیت‌های تعارض منافع می‌شود. ساختار نهادی آمیزه‌ای از  قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آن‌ها را شامل می‌شود. این در حالی است که تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در چارچوب نهادی باشد. همواره سیاست‌گذاران از تغییر قواعد رسمی برای بهبود عملکرد اقتصادی استفاده‌ می‌نمایند. در این میان می‌توان به مجموعه اقداماتی که سیاست‌گذاران به طور مشخص از برنامه سوم توسعه اقتصادی بعد از انقلاب اسلامی به این سو به منظور تمرکززدایی و لزوم مداخلات منطقه‌ای تشکیل «شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان» ماده (۷۰) برنامه و «ستاد درآمد و تجهیز منابع» ماده (۸۱ و ۸۲) برنامه در پیش گرفته‌‌اند اشاره داشت. گفتنی است هم‌اکنون ماده (۳۱) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و همینطور مصوبه ـ شماره‌ .۱۴۲۷۵ت ۳۲۹۷۳ﻫ ـ هیأت وزیران حاکم بر موضوعات فوق‌الذکر است. در ادبیات نظری تعارض منافع، یکی از موقعیت‌های تعارض منافع سازمان محور را تعارض وظایف عنوان می‌کنند زیرا بین دو وظیفه قانونی یا اخلاقی تعارض وجود دارد. در این موقعیت‌ها سازمان نمی‌تواند هر دو وظیفه محول را به‌درستی اجرا كند، زیرا منافع حاصل از اجرای وظایف متعارض هستند. این نوع تعارض منافع برای نهادهای برنامه‌ریزی منطقه‌ای که پیشتر از نظر گذشت همواره بروز می‌کند.

با وجود گذشت قریب به دو دهه از قوانین فوق، میان وظائف استانی و ملی مرز بندی مشخصی تعیین نشده است و حجم اعتبارات استان‌ها بالاخص در اعتبارات هزینه‌ای کاهش یافته است و دستگاه‌های بیشتری که ماهیتا کارکرد استانی دارند مانند ثبت احوال ، ثبت اسناد، امور مالیاتی و … اعتبارات خود را از نظام بودجه استانی خارج نموده و ذیل وزارتخانه و دستگاه اجرایی ملی قرار می‌دهند. در اعتبارات تملک دارائی‌های سرمایه‌ای نیز موضوعات متعددی مانند تخریب و بازسازی مدارس، آبرسانی به روستاها  که مشخصا کارکرد استانی داشته و وظیفه استان است دارای ردیف ملی نیز می‌باشد. این در حالی است که تعیین مرزبندی مشخص بین عملیات و فعالیت‌های استانی و ملی، مدیریت بخش عمده‌ای از اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای را به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها منتقل می‌کند و اختیارات امور بخشی و بالتبع وزارتخانه‌ها را کاهش می‌دهد که این موضوع می‌تواند منجر به ایجاد تعارض منافع بین اختیارات سازمان و بالاخص وزارتخانه‌ها مرتبط، با شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها شود؛ زیرا دستگاه‌های اجرائی مزبور  به منظور جلوگیری از کاهش اختیارات، تقسیم وظایف منطقی و مشخص شده میان خود و سایر دستگاه‌های مربوط را که می‌تواند بهبود عملکرد اقتصادی به مراتب بهتری را در پی داشته باشد را نادیده می‌گیرند و نفع سازمانی را ارجح‌ می‌دانند.

درآمدهای عمومی دولت شامل درآمدهای مالیاتی و درآمدها ناشی از خدمات دستگاه‌های اجرایی مانند، خدمات  ثبت املاک، استاندارد، … و درآمدهای ناشی از جرائم است. از برنامه سوم توسعه به این سو، ردیف‌های درآمدی استانی از ملی تفکیک گردید و مسئولیت وصول ردیف‌های استانی به ستاد تجهیز درآمدها استان محول شد. ارقام هر ردیف درآمدی در لایحه مشخص می‌شود و سهم استان از آن ردیف به استان اعلام می‌شود. این در حالی است که ستاد تجهیز درآمدها و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها از یک سو، مسئول وصول این درآمدها برای تامین بودجه کشور است و از سوی دیگر به عنوان یک نهاد منطقه‌ای مسئول توسعه استان و جلوگیری از رکود هستند. لذا به ویژه درشرایطی رکودی مدیریت‌های استانی با تعارض منافع میان استان خود ـ مالیات ستانی حداقلی- با منافع ملی  (تأمین منابع بودجه و جلوگیری و یا کاهش کسری بودجه) مواجه‌ می‌شوند. این موضوع در شرایطی نمود بیشتری می‌یابد که منافعی از مازاد درآمدهای وصولی ـ وصولی نسبت به ارقام مصوب ـ به آن ها بر نمی‌گردد ، لذا ساختار انگیزشی موجود نیز تعارض منافع موجود را تشدید می‌کند.

چه باید کرد؟

همانطور که پیش‌تر از نظر گذشت تحول نهادی می‌تواند ناشی از تغییر در قواعد رسمی، محدودیت‌های غیررسمی و ویژگی‌های اجرائی آن‌ها باشد. از این‌رو، می‌توان ادعا نمود با ایجاد تغییر در ساختار نهادی موضوع مورد بحث (“تقسیم وظایف ملی و استانی” و “برآورد و وصول واقعی درآمدهای استانی توسط نهادهای مدیریتی استان”)، بتوان تعارض منافع موجود را مدیریت نموده و نظام بودجه‌ریزی متحول نمود. لازم به ذکر است موقعیت‌های دیگری همچون «تبانی‌ خدمتگذاران»، «اشتغال همزمان»، «ارتباطات پسا شغلی» و  «انگیزه‌های سیاسی، منطقه‌ای و قومی» می‌تواند به دلیل وجود تعارض منافع در نظام بودجه‌ریزی اخلال ایجاد نماید که امید است این مهم بیش از پیش مورد توجه نظام تدبیر قرار گیرد.

این گزارش در تاریخ ششم مردادماه سال ۱۳۹۹ در  روزنامه شرق منتشر شده است.

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=8299

تعارض منافع در حوزه برنامه و بودجه

تعارض منافع در عرصه عمومیتعارض منافع درب گردانتعارض منافع سازمانیفساد

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *