در ستایش بروکراسی نه این گونه که هست


همه به نهاد دولت بد می‌گویند و همه تلاش می‌کنند آن را تصاحب کنند. دولت به معنای اعم آن نه فقط قوه مجریه، شامل مجموعه‌ای از چیزهایی‌ است که دوست‌داشتنی نیستند اما گریزناپذیرند. به همین دلیل است که سیاست به معنای تلاش برای کسب قدرت، در نهایت مقصدی جز کنترل دیوان‌سالاری اداره کشور ندارد. تمام روش‌های مدنی و غیرمدنی کسب قدرت در نهایت در شکلی از اداره‌ی دیوان‌سالاری تجسّد می‌یابند. یوجین کامنکا در کتاب ارزشمند « دیوان‌سالاری» (ترجمه خسرو صبوری، نشر و پژوهش شیرازه، چاپ اول 1380) دیوان‌سالاری را ستادی توصیف می‌کند که به‌طور متمرکز هدایت و به شکل نظام‌مند سازماندهی شده ‌است. به تعبیر او دیوان‌سالاری متکی به سلسله مراتبی است که به مدیران و رهبران امکان می‌دهد آنچه را می‌خواهند منظم و مرتب و موثر در مقیاسی بزرگ به اجرا بگذارند. دیوان‌سالاری نماد دیکتاتوری نهادی است. عجیب نیست که روشنفکران و مردم عادی آن را دوست ندارند و با کنایه «کاغذبازی» تحقیرش می‌کنند. اما در نهایت دیوان‌سالاری است که بر ما حاکم است و چاره‌ای جز پذیرش آن نداریم.

تاریخ انتشار : ۰۶ آبان ۹۷

دیوان سالاری

دیوان‌سالاری دولتی در ایران قدمتی صد و پنجاه ساله دارد. البته در ادوار پیشین، ایران دیوان‌سالاری دولتی داشته اما با فروپاشی صفویه عملا این دیوان‌سالاری مضمحل شد و شکلی از اداره‌ی قبیله‌ای بر کشور حاکم شد. یعنی ارتش متمرکز و تمام وقت از بین رفت و طوایف و قبایل جایگزین آن شدند. تیول‌داری هم جایگزین  نظام مالیاتی شد و سیاست‌گذاری اقتصادی هم طبعا بلاموضوع شد و حکمرانی محلی به زمین‌داری تقلیل یافت. از اوائل دوره ناصرالدین شاه بود که مجددا نهادهایی ایجاد شدند. به خصوص دیوان استیفا و قشون که دو پایه کلیدی دیوان‌سالاری جدید ایران بود.

در دوره پهلوی اول نسلی از سیاست‌مداران شکل گرفتند که بیشتر شبیه بروکرات‌های غربی بودند تا درباری‌های قاجاری. علی‌اکبر‌خان داور نماد این بروکرات‌ها بود که دادگستری را ایجاد کرد. اغلب شاهزادگان و خوانین، القاب و سنت‌های درباری را کنار گذاشتند و بروکرات شدند. مصدق‌السلطنه به دکتر مصدق بدل شد و به وزارت خارجه و استانداری رسید مخبرالسلطنه به مهدیقلی هدایت تغییر نام داد و به عنوان استاندار و وزیر رئیس دیوان عالی کشور و نخست وزیر ردای دیوانی پوشید. در آن دوران بروکرات بودن تشخص داشت و نشانه تخصص و تجدد بود.

مطالعات جدید نشان می‌دهد پیاده‌سازی درست سیاست‌های درست مستلزم قابلیت‌هایی در بروکراسی اداره کشور است که به سادگی قابل ایجاد نیست. اثربخشی (Effectiveness) بروکراسی اداره کشور تحت تاثیر عواملی فراتر از تخصص مدیران ارشد دولت و منابع فیزیکی در اختیار دولت است.

اما به مرور این دیوان‌سالاری در چشم مردم بد‌نام شد. از یک سو فساد سریعا در بروکراسی اداره کشور نفوذ کرد و از سوی دیگر مردم احساس نمی‌کردند که تغییر ملموسی در وضعیت خودشان ایجاد شده‌است. با اینکه عناوین و نهادها و قوانین تغییر کرده بود اما خروجی نهایی نظام اداره کشور تغییر چندانی نکرده ‌بود. فقر، فقدان بهداشت عمومی و ناامنی و بسیاری از مشکلات دیگر کماکان وجود داشت. از سوی دیگر با استخراج بیشتر نفت، حکومت منبع جدیدی داشت که امکان عمران و آبادانی می‌داد. می‌شد مدرسه و جاده و بیمارستان ساخت، خیابان‌ها را آسفالت کرد و کوچه‌ها را برق کشید. این کارها تخصص‌های جدیدی می‌خواست که بروکرات‌ها نداشتند. در نتیجه گروه جدیدی از مدیران وارد بروکراسی دولت شدند. مهندس جعفر شریف‌امامی مدیرکل راه‌آهن شد، مهندس غلامعلی فریور مدیر کل معادن و بعد رئیس برق تهران شد، مهندس مهدی بازرگان مدیر آب تهران شد و به تدریج بسیاری از جوانانی که به اروپا رفته و فنی آموخته بودند درگیر مناصب فنی و عمرانی شدند و نخستین تکنوکرات‌های ایرانی را شکل دادند.

اما همان گونه که فرانسیس بوستاک و جفری جونز در کتاب مشهور خود « برنامه‌ریزی و قدرت در ایران» (ترجمه مهدی پازوکی و علی حبیبی، انتشارات کویر، چاپ اول 1395) گفته‌اند ابوالحسن ابتهاج را باید نخستین تکنوکرات ایرانی نامید. او با اینکه مهندسی نمی‌دانست و حسابداری خوانده بود نقشی کلیدی در قدرت‌گیری فن‌سالاری در دولت ایران داشت. ابتهاج هم بانکداری مدرن را در ایران ایجاد کرد، هم نظام برنامه‌ریزی اقتصادی دولتی به سبک متعارف در کشورهای پیشرفته‌ی آن زمان را در ایران آفرید. با تلاش ابتهاج و حمایت رهبران سیاسی آن روزگار، کل درآمد نفت در اختیار سازمان برنامه و بودجه قرار گرفت تا صرف عمران و آبادانی کشور شود. در آن دوران سازمان برنامه و بودجه خود مستقیما کارفرمای پروژه‌های عمرانی بود و به همین دلیل عملا نهادی اجرایی و فنی تلقی می‌شد.

در دوره پهلوی دوم دیوان‌سالاری دولتی شاهد ظهور گروه جدیدی از کارشناسان دولتی بود. درآمد نفت به حدی رسیده بود که تصمیم‌گیری در خصوص امور مالی دولت دیگر ساده نبود. تجارت بین‌المللی هم افزایش یافته و مسائل اقتصادی پیچیدگی‌های تکنیکی جدیدی پیدا کرده‌ بودند. به همین دلیل به تدریج اقتصاددانان وارد سطح بالای سیاست‌گذاری شدند. دکتر علی‌نقی عالیخانی وزیر اقتصاد مقتدر دهه 40 نماد این گونه مدیران بود. افرادی نظیر خداداد فرمانفرمائیان، عبدالمجید مجیدی، منوچهر گودرزی، حسنعلی مهران و برخی متخصصان اقتصادی دیگر که عموما در آمریکا و اروپا اقتصاد و مالیه خوانده بودند به تدریج نهادهای سیاست‌گذاری اقتصادی نظیر وزارت اقتصاد و بانک مرکزی را در دست گرفتند و حتی سازمان برنامه هم از کنترل تکنوکرات‌ها خارج شد و شورای اقتصاد و شورای پول و اعتبار هم به عنوان نهادهای سیاست‌گذار اقتصادی پدید آمدند. دهه 40 اوج سیطره این اقتصاددانان بر اقتصاد ایران بود. اما به تدریج رابطه این‌ها با قدرت سیاسی خراب شد. شاه مدام در سیاست‌ها مداخله می‌کرد و تصورش این بود که این اقتصاددانان بیش از اندازه محافظه‌کار و کند و ترسو هستند. او حوصله سیاست‌های پیچیده و تصمیم‌های مقایسه‌ای را نداشت. شاه مدیران ارشدی را دوست داشت که بله قربان‌گو باشند. نتیجه‌ی آن شد که بروکرات‌ها دوباره دست بالا پیدا کردند. نماد این بروکرات‌های جدید و مطیع را می‌توان امیرعباس هویدا دانست. کسانی که در تدبیر امور اداری خبره بودند اما نه سیاست‌گذار اقتصادی بودند و نه تکنوکرات. در نهایت همین بروکرات‌های آریامهری بودند که شاه را به مسلخ بردند.

مشابه داستانی که درباره مثلث بروکرات‌ها، تکنوکراتها و اقتصاددانان در دوران پهلوی گفته شد را می‌توان در دوران بعد از انقلاب هم روایت کرد. بروکرات‌های دهه 60 و تکنوکرات‌های دهه 70 و اقتصاددانان دهه 80 هر کدام دورانی دست بالا را داشته‌اند. اساس تاریخ توسعه اقتصادی ایران داستان تعامل و تضاد این سه دسته است.

دولت در ایران فاقد قابلیت‌های لازم برای پیاده‌سازی اثربخش سیاست‌های توسعه است. به همین دلیل ترجمه و انتشار کتاب «قابلیت‌سازی حکومت» از طریق تحویل نتایج، خبر خوبی برای افرادی است که دغدغه توسعه‌ی اقتصادی ایران را دارند.

در تاریخ سیاست‌گذاری اقتصادی ایران بروکرات‌ها معمولا دانش تکنیکی خاصی نداشته‌اند که در ایفای مسئولیت‌شان کاربرد داشته باشد. یک بروکرات اعتبار حرفه‌ای خود را بیشتر از سابقه کار اجرایی و ارتباطات شخصی‌اش کسب کرده است. او نه سیاست‌گذار بوده نه مهندس، توانایی او در کار با دیوان‌سالاری دولتی و شناختِ زیر و بم نظام اداری بوده ‌است. ما بروکرات‌ها را این گونه شناخته‌ایم که تحول ایجاد نمی‌کنند و جهت‌گیری‌های سیاستی را تغییر اساسی نمی‌دهند آنها مجری سیاست‌هایی هستند که دیگران تدوین کرده‌اند. بروکرات خوب مجری خوبی است یعنی می‌تواند سیاست‌هایی که به او ابلاغ شده را در نظام اداری به اجرا درآورد چون توان لابی‌گری دارد، ضوابط را می‌شناسد، بالانس قدرت را می‌فهمد و بلد است از سازمان‌های کند و بی‌انگیزه و بعضا ناسالم کار بکشد. بروکرات خوب حتی یک سیاست اشتباه را به خوبی اجرا می‌کند و بروکرات بد حتی در اجرای سیاست درست هم ناکام می‌ماند. بروکرات‌ها همیشه در جلسه هستند زیرا جلسات و شوراها به آن‌ها امکان تعامل می‌دهند. شخصیت مرحوم دکتر حسن حبیبی نماد یک بروکرات موفق در نظام جمهوری اسلامی است.

تکنوکرات اما کسی بوده که دانشی فنی در حوزه‌ای کاربردی دارد. دغدغه‌ی او اجرای پروژه‌ها و تولید است. ساختن را می‌فهمد و از آن لذت می‌برد. تکنوکرات‌ها از بروکراسی بیزار هستند چون دست و پای آن‌ها را می‌بندد. آن‌ها پشت میزنشین نیستند و سیاست‌های بلندمدت و نسبی را دوست ندارند و عملگرایانه و قاطعانه رفتار می‌کنند به همین دلیل ممکن است عملکرد آن‌ها که در کوتاه مدت مثبت است در بلندمدت اشتباه باشد. مثلا سدسازی که در دهه 70 مطلقا درست انگاشته می‌شد اکنون که نتایج آن در بحران آب مشخص شده در معرض انتقاد قرار گرفته‌ است. اشخاصی نظیر مهندس زنگنه یا اسحاق جهانگیری نمونه‌هایی از تکنوکرات‌های موفق جمهوری اسلامی هستند.

اقتصاددانان اما به تاثیرات متقابل سیاست‌ها فکر می‌کند و مدام درگیر تحلیل متغیرهای اقتصادی هستند. یک اقتصاددان وقتی در موضع سیاست‌گذار اقتصادی قرار دارد چون خودش دانش تخصصی دارد و در عین حال متصل به موسسات تحقیقاتی و دانشگاه‌هاست توصیه سیاستی ارائه می‌کند. او پشت میزنشین است اما نه برای جلسات بلکه برای خواندن مطالعات و گزارش‌ها و نوشتن برنامه‌ها و سیاست‌ها. اتفاقا او از جلسات طولانی و بی‌حاصل فراری است. سیاست‌گذار اقتصادی ضرورتا خودش توان اجرا ندارد و به ندرت قضاوت‌های قطعی و فوری می‌کند او بلندمدت را پیش‌بینی می‌کند و هشدارهای کلیدی می‌دهد. سیاست‌گذار نسبی‌نگر است و باید توان ارزیابی بستر تحقق سیاست‌ها و تبعات اجرایی آنها را داشته باشد اما مسئولیتی در قبال تغییر آن‌ها ندارد. دکتر مسعود نیلی نمونه‌ای از یک سیاست‌گذار اقتصادی در نظام فعلی است.

هم تجربیات قبل انقلاب و هم اتفاقات بعد انقلاب نشان می‌دهد عملکرد اقتصادی دولت‌ها نتیجه تعامل و تضاد این سه گروه است. البته باور رایج در سال‌های اخیر این بوده که سیاست‌گذاری درست اقتصادی (که محصول عملکرد اقتصاددانان است) و استفاده از منابع در اقدامات مفید (که تخصص تکنوکراتها است) کافی است که توسعه اقتصادی حاصل شود. به همین دلیل عملا بروکرات‌ها به حاشیه رانده شدند.

 اما این باور درست از آب درنیامد. در بسیاری از کشورهای در حال توسعه بودجه زیادی صرف بهبود نظام سلامت و ساخت بیمارستان و پرورش پزشک و پرستار می‌شود اما بیماری‌ها کاهش نمی‌یابد، زیرساخت حمل و نقل ساخته می‌شود اما رشد اقتصادی ایجاد نمی‌شود، مدرسه و تجهیزات آموزشی تامین می‌شود اما یادگیری دانش‌آموزان بالا نمی‌رود، رهبران کشورها سیاست‌های اقتصادی مدرن بر اساس الگوهای مورد تایید نهادهای معتبر دارند اما این برنامه‌ها  منجر به ارتقای ملموس سطح زندگی مردم نمی‌شود. برنامه‌های توسعه اقتصادی توسط اقتصاددانان ماهر نوشته می‌شود و مدیران فنی و تکنوکرات‌های ماهر آنها را به اجرا می‌گذارند اما ضرروتا نتایج مطلوب حاصل نمی‌شود.

در نتیجه‌ی این واقعیت مفهوم جدیدی خلق شد که از  قابلیت دولت (State Capability) برای توصیف توانایی نظام اداره کشور در پیاده‌سازی سیاست‌ها سخن می‌گوید. مطالعات جدید نشان می‌دهد پیاده‌سازی درست سیاست‌های درست مستلزم قابلیت‌هایی در بروکراسی اداره کشور است که به سادگی قابل ایجاد نیست. اثربخشی (Effectiveness) بروکراسی اداره کشور تحت تاثیر عواملی فراتر از تخصص مدیران ارشد دولت و منابع فیزیکی در اختیار دولت است. گفته می‌شود این گونه حکومت‌ها گرفتار نوعی در خودماندگی (Big Stuck) شده‌اند یعنی در دام قابلیت (Capability Trap) گیر افتاده‌اند و منابع صرف‌شده به دلیل فقدان قابلیت‌های بروکراتیک عملا هدر می‌روند. گاهی این مشکل به دلیل نداشتن راه‌حل‌های بومی و اتکا به نسخه‌های تقلیدی (Isomorphic mimicry) است. یعنی دولت ادای دیگران را در می‌آورد. چون کاری مورد تایید جهانی است بدون آنکه آن را مناسب شرایط کند و عمدتا با هدف بستن دهان منتقدان آن را کپی ناشیانه می‌کند. گاهی هم دولت واقعا در مقابل انتظارات مستاصل می‌شود و به سراغ راهکارهای وصله‌پینه‌ای ضعیف برای مشکلات اساسی و جدی می‌رود (Premature Load Bearing). به نظر می‌رسد این دولت‌ها نیاز به نسل جدیدی از بروکرات‌ها دارند که توانایی پیاده‌سازی الگوهای جدید اداره بروکراسی دولت را داشته باشند.

مساله امروز اقتصاد ایران مشابهت جدی با این وضعیت دارد. یعنی دولت در ایران فاقد قابلیت‌های لازم برای پیاده‌سازی اثربخش سیاست‌های توسعه است. به همین دلیل ترجمه و انتشار کتاب «قابلیت‌سازی حکومت» از طریق تحویل نتایج، خبر خوبی برای افرادی است که دغدغه توسعه‌ی اقتصادی ایران را دارند. این کتاب به طور غیرمستقیم از بروکرات‌ها اعاده حیثیت می‌کند. اما نه آن بروکرات‌های کت‌شلواری و خنثی و بی خطری که خودشان را با موازنه قوا تنظیم می‌کنند. بلکه بروکرات‌های نوینی که برای کارکردهای ساختاری دولت اهمیت قائلند و خود را موظف به سازماندهی مجدد و قابلیت‌سازی در بروکراسی می‌دانند. بروکرات‌های نوینی که فرزندان وضعیت موجود نیستند و آمادگی و صبر برای انجام آزمایش، یادگیری، بازخورد، انطباق و اصلاح را دارند. آنها برای ایجاد قابلیت در دولت نقشه راه جدیدی ترسیم می‌کنند. بروکرات‌هایی که از بروکرات بودن خود شرمنده نیستند و دلیلی نمی‌بیندد ادای تکنوکرات‌ها یا اقتصاددان‌ها را درآورند. آن‌ها قابله‌ی زایش بروکراسی دولتی جدید از رحم بروکراسی کهنه هستند.

 

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=1675

کارآمدسازی نظام حکمرانی

توسعه‌ی اقتصادیدولتدیوان سالاریفسادویژه‌نامه توانمندسازی جامعه و حاکمیت

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *