می‌دانیم که به دلیل زمینه‌های سیاسی متفاوت، نهادها در کشورهای مختلف عملکردهای متفاوتی دارند. علاوه بر این، می‌دانیم که این مساله پیامدهای مهمی برای طراحی اولویت‌های حکمرانی در کشورهای مختلف دارد. این یادداشت که گزارشی از بخشی از مقاله «چیدمان‌های سیاسی و حاکمیت نهادهای حامی توسعه» [۱] نوشته مشتاق خان است، تلاشی در جهت معرفی چارچوب تحلیلی نهادها و حکمرانی در کشورهای در حال توسعه بر اساس مفهوم «چیدمان سیاسی» است. این گزارش معطوف به بررسی تحولات در چیدمان سیاسی حاکم بر کشور تایلند از دهه ۱۹۶۰ تا اوایل دهه ۱۹۷۰ است.
فهم مساله توزیع قدرت یک مساله اساسی در این تحلیل است. توزیع قدرت به عنوان قدرت مقاومت سازمان‌ها و گروه‌های مختلف تعریف می‌شود که برای توزیع منابع در رقابت هستند. بخشی از قدرت مقاومت از درآمد و ثروت می‌آید ولی این قدرت به ظرفیت‌های سازماندهی گروه‌های مختلف نیز بستگی دارد. یک چیدمان سیاسی زمانی شکل می‌گیرد که توزیع منافعی که توسط نهادهای آن حمایت می‌شود با توزیع قدرت در جامعه سازگار باشد و برآمدهای سیاسی و اقتصادی این نهادها در طول زمان پایدار باشند. در کشورهای پیشرفته این توزیع قدرت تا حدود زیادی بر اساس توزیع درآمدهای تولید شده توسط حقوق و نهادهای رسمی است. تطابق بین قدرت و نهادهای رسمی توضیح می‌دهد که چرا دولت‌های وبری در کشورهای پیشرفته می‌توانند نهادهای رسمی را به طور مؤثری اجرایی سازند. در مقابل، توزیع قدرت در کشورهای در حال توسعه به میزان چشمگیری به ظرفیت‌های سازمانی بر اساس بخش‌های غیرسرمایه‌داری وابسته است. در بسیاری از موارد، ریشه‌های تاریخی این ظرفیت‌ها به تاریخ استعماری یا قبل از آن بازمی‌گردد. در کشورهای در حال توسعه، نهادهای رسمی به تنهایی نمی‌توانند از توزیع منافع سازگار با این توزیع‌های قدرت حمایت کنند. نهادهای غیررسمی و تعدیل غیررسمی عملکرد نهادهای رسمی نقش مهمی در هماهنگ ساختن توزیع منافع مورد حمایت ساختار نهادی با توزیع قدرت دارند. بنابراین تفاوت‌ها در چیدمان سیاسی می‌توانند توضیح دهند که چرا ساختارهای نهادی کشورهای در حال توسعه متفاوت هستند و نهادهای رسمی نیز عملکرد متفاوتی دارند. چیدمان سیاسی همچنین مصالحه‌ی بین توسعه و ثبات که پیش روی تغییرات نهادی خاص قرار می‌گیرد را نیز تبیین می‌کند: در صورتی که پیاده‌سازی تغییراتی نهادی به کاهش ثبات سیاسی به میزانی کمتر از محدوده تحمل جامعه منجر شود، پیاده‌سازی این تغییرات امکان‌پذیر نخواهد بود. بنابراین درکی از چیدمان سیاسی می‌تواند چارچوبی برای بررسی پیشرفت و عملکرد نهادی در میان کشورهای مختلف فراهم سازد.
با اینکه تمامی کشورهای در حال توسعه شکلی از چیدمان سیاسی «حامی‌پرور» دارند، تفاوت‌های چشمگیری بین این چیدمان‌های حامی‌پرور وجود دارد. تفاوت‌های بین کشورها در دو بُعد تحلیل می‌شود: سازماندهی ائتلاف حاکم و روابط آن با بخش مولد جدید. مطالعات موردی نشان می‌دهند که تکامل چیدمان‌های سیاسی کشورهای مختلف به تغییرات در نهادهای رسمی حامی توسعه آن‌ها و عملکرد این نهادها وابستگی شدیدی دارد. بنابراین، این تحلیل به شناسایی تغییراتی کمک خواهد کرد که برای ایجاد یک تغییر توسعه‌گرا در کشورهای مختلف بتوانند به نحو مقتضی اجرایی شوند. علاوه بر این، این تحلیل به درک مسیر تغییرات در چیدمان‌های سیاسی کشورهای مختلف کمک خواهد کرد.
تایلند: فراز و فرود حامی‌پروری رقابتی
تحولات چیدمان سیاسی در تایلند به این دلیل جالب توجه است که نشان‌دهنده خطر بالقوه تلاش برای شتاب دادن به دستیابی به یک دولت وبری در بستر یک چیدمان سیاسی حامی‌پرور است. ائتلاف حاکم بر تایلند در اواخر دهه ۱۹۵۰ یک ائتلاف اقتدارگرا به رهبری نظامیان بوده است. ذینفعان کسب‌وکار در این دوره قدرت سیاسی کم و توانایی‌های محدودی داشتند. در اوایل دهه ۱۹۷۰ قدرت گرفتن هرچه بیشتر ائتلاف‌های محذوف به این معنا بود که حفظ ائتلاف اقتدارگرای حاکم ناممکن بود و تایلند پس از خیزش دانشجویی سال ۱۹۷۳ یک فرآیند تحول به سوی ساختار حامی‌پروری رقابتی را آغاز کرد. در این دوره بود که قدرت سیاسی کسب‌وکار محقق شد. این امر به رشد سریع بر اساس تولید رانت توسط باندهای تحت تسلط سرمایه‌داران منجر شد. این چیدمان سیاسی پس از بحران سال ۱۹۹۷ سقوط کرد. یکی از دلایل پدیداری قانون اساسی سال ۱۹۹۷، کنش‌گری طبقه متوسط جدید بود. قانون اساسی جدید تلاش داشت تا کشور را به سوی حکمرانی مطلوب وبری هدایت کند. این قانون اساسی قدرت‌های چشمگیری به نخست وزیر می‌داد و قوانین انتخاباتی داشت که پیروزی یک حزب را آسان‌تر می‌ساخت. این قانون اساسی همچنین تلاش داشت تا از طریق نظارت و توازن، پاسخگویی را افزایش دهد. طبقه متوسط انتظار داشت که قانون اساسی جدید به حکمرانی مطلوب مناسب برای یک دولت وبری منجر شود و به «سیاست پولی» و حامی‌پروری پایان دهد.
پیروزی تاکسین[۲] در سال ۲۰۰۱ با حزب تای رک تای[۳] شروع تغییرات بزرگی بود. این پیروزی نشانه پایان دوره اول حامی‌پروری رقابتی بود. اما درحالی که حزب تای رک تای یک مانیفست داشت و واقعاً به آن پایبند بود، این حزب باید از طریق شبکه‌های حامی-مشتری عمل می‌کرد. ائتلاف تاکسین یک ائتلاف با حاکمیت حزب غالب بود و نه آن نوع از حزب که در چیدمان سیاسی سرمایه‌داری انتظار می‌رود. این تناقض وجود دارد که ساخت این حزبِ غالب پیامدهای منفی جدی برای بخش مولد تایلند و همچنین قانون اساسی این کشور داشت. حرکت تاکسین در ابتدا پاسخی به بحران سال ۱۹۹۷ به رهبری سرمایه‌داران بود اما تنوع منافع مختلف درون ائتلاف بزرگ حاکم به سرعت به شکست‌هایی در تکاملِ واکنش از سوی اقتصاد مولد منجر شد. شکست حزب در کمک به سرمایه‌داران برای پرداخت بدهی‌هایشان در همان زمانی اتفاق افتاد که تاکسین و گروهش دریافتند که می‌توانند به رانت‌های نامولد چشمگیری دست یابند. درنتیجه، سرمایه‌داران و طبقه متوسط به سرعت دسترسی خود به قدرت سیاسی را از دست دادند و حزب برای بقای در قدرت به استراتژی‌های پوپولیستی آشکار روی آورد. این کار به عنوان یک استراتژی انتخاباتی در جهت کسب رانت برای ذینفعان قدرتمند درون ائتلاف حاکم موفقیت‌آمیز بود. به رغم حضور یک بخش سرمایه‌داری پیشرفته، تغییر مسیر بسیار بدی در چیدمان سیاسی اتفاق افتاد که باعث رویگردانی از اجرایی ساختن نهادهای حامی سرمایه‌گذاری‌های مولد و رشد بلندمدت شد.
استراتژی انتخاباتی تاکسین آنقدر قوی بود که حتی پس از برکنار شدن از قدرت توسط یک کودتا با حمایت طبقه متوسط، حزب او با نامی جدید دوباره در انتخابات پیروز شد. این حزب در نهایت پس از خشونت‌های مغایر با قانون اساسی و آشوب و با توصیه پادشاه به نجات کشور از قدرت برکنار شد. با چانه‌زنی‌های بسیار در دسامبر ۲۰۰۸، حکومت جدیدی به رهبری حزب دموکرات[۴] تشکیل شد. این حکومت حاصل یک انتخابات نبود بلکه نتیجه‌ی رد صلاحیت برخی نمایندگان منتخب پارلمان و معامله با برخی دیگر از آنان بود. به‌رغم این حقیقت که نخست وزیر یک رهبر تحصیل‌کرده و محبوب از قدیمی‌ترین حزب سیاسی تایلند بود، این حکومت درعمل بازگشت به شکلی از حکومت اقتدارگرا با چهره‌ای دموکراتیک بود. ائتلاف حاکم جدید با حمایت علنی مداخلات نظامی-بوروکراتیک ساخته شده بود. گروه‌های به رهبری حامیان تکسین که موفق شده بودند ذینفعان روستایی و محرومان را بسیج کنند با اقدامات نظامی و مدیریتی طرد شدند.
روشن است که تلاش برای ایجاد یک ساختار حزبی خودتنظیم که با حفاظت از منافع اقتصادی رسمی غالب عمل کند، شکست خورده بود و تحلیل ما می‌تواند نشان دهد که چرا این تلاش نابهنگام بوده است.
اقتدارگرایی با سرمایه‌داران ضعیف: دهه ۱۹۶۰ تا اوایل دهه ۱۹۷۰
از انقلاب سال ۱۹۳۲ که به سلطنت مطلقه پایان داد تا طغیان سال ۱۹۷۳، سیاست تایلند تحت سلطه باندهای نظامی-بوروکراتیک و منازعات بین آنان بوده است. در دوره حساس دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، پس از کودتای سریت[۵] در سال ۱۹۵۷، ائتلاف حاکم در تایلند یک ائتلاف اقتدارگرای آسیب‌پذیر بوده است. این ائتلاف به این دلیل آسیب‌پذیر بود که باندهای درون ارتش تایلند و برخی افراد نزدیک به پادشاه از موقعیت نسبی خود ناراضی بودند یا از ائتلاف حذف شده بودند. علاوه بر این، تایلند با یک شورش کمونیستی مواجه شد که ائتلاف حاکم از آن برای توجیه ایجاد محدودیت و سرکوب مطالباتی استفاده کرد که از بخش‌های پایین اجتماع می‌آمدند. رهبران جدید جنبش‌های دهقانی، اتحادیه‌های صنفی و دانشجویان سرکوب می‌شدند و گروه‌های قدرتمند به طور سیستماتیک حذف می‌شدند.
با وجود این، ائتلاف حاکم هیچ‌گاه ویژگی‌های یک ائتلاف توسعه‌گرا را کسب نکرد. این امر در وهله اول به این دلیل بود که خود ارتش چندباندی بود و ژنرال‌های رقیب با اتحاد با افرادی خاص در کسب‌وکار در حال ساخت پایگاه‌های قدرت اقتصادی خود بودند. در دهه ۱۹۶۰ ذینفعان کسب‌وکار تایلندی ظرفیت‌های تکنولوژیکی کمی داشتند و عمدتا به تجارت و تولیدات سبک مشغول بودند. علاوه بر این، به این دلیل که بیشتر سرمایه‌داران اصالت چینی داشتند، آنان قدرت نسبتاً کمی در چانه‌زنی با باندهای نظامی (که کشور را اداره می‌کردند) داشتند. کسب‌وکارهای تایلندی در آن زمان ظرفیت‌های تکنولوژیکی کم یا متوسط و قدرت مقاومت بسیار محدودی داشتند. اما درحالی‌که ذینفعان کسب‌وکار قدرت چانه‌زنی مستقل کمی داشتند، از روزهای اول شبکه‌هایی با باندهای نظامی-بوروکراتیک شکل گرفتند. این شبکه‌ها در قبال پرداخت پورسانت‌هایی با شرایطی که توسط نخبگان نظامی-بوروکراتیک مشخص می‌شدند، مساعدت‌ها و قراردادهایی ارائه می‌کردند.
وجود این باندها درون ارتش و بوروکراسی به این معنی بود که ژنرال‌ها و بوروکرات‌ها همانند یک گروه حاکم توسعه‌گرای منسجم عمل نمی‌کردند. مخالفت‌های چشمگیر از سوی گروه‌های محذوف همچون دهقانان، دانشجویان و تعداد اندک ولی در حال رشد سرمایه‌داران و طبقه متوسط به این معنی بود که رهبری نمی‌توانست با ژنرال‌ها نیز مقابله کند. از دهه ۱۹۳۰ در تایلند این سنت وجود داشت که ژنرال‌ها به طور آزادانه در قراردادهای تجاری شرکت داشته باشند، در هیات رئیسه شرکت‌ها حضور داشته باشند و به طور کلی می‌توانستند با مذاکره هرگونه پورسانتی دریافت کنند. کودتاها به طور مکرر اتفاق می‌افتادند. کودتای سریت در ۱۹۵۷ یک نمونه از کودتاهای بسیار زیاد پیش و پس از خود بود. در حالی‌که دوره حاکمیت سریت تا سال ۱۹۶۳ یک دوره نسبتاً منسجم بود، ائتلاف‌های حاکم بعدی به رهبری نظامیان آسیب‌پذیرتر بودند و در ایجاد انضباط درون ائتلاف توانایی کمتری داشتند. به طور خاص اینکه ژنرال‌ها و بوروکرات‌ها مراجعان خاص خود را در کسب‌وکار داشتند.
این ویژگی‌های چیدمان سیاسی دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰ می‌تواند به توضیح در مورد عملکرد نهادی و رانت‌هایی که در این دوره مشاهده می‌شوند، کمک کند. از سوی دیگر، این مساله توضیح می‌دهد که چرا به‌رغم صحبت‌های فراوان در مورد اولویت‌های توسعه‌ای و حضور دولت آشکارا اقتدارگرا، هیچ حرکتی به سوی نوعی از سیاست‌گذاری صنعتی مشابه با تایوان یا کره جنوبی مشاهده نمی‌شود. از آن‌جایی که هر سرمایه‌دار مشتری یک ژنرال قدرتمند بود، پیاده‌سازی نهادهای سیاست‌گذاری صنعتی بر اساس کسب تکنولوژی و کمک مشروط و گزینشی دشوار بوده است. تنبیه یک سرمایه‌دار خاص به دلیل عملکرد نامناسب او توسط هرگونه اقتدار مرکزی یا گزینش یک سرمایه‌دار خاص به دلیل ظرفیت تکنولوژیکی او با هزینه‌های گذار درونی بالا در این چیدمان سیاسی مواجه می‌شد. اگرچه سازماندهی سرمایه‌داران ضعیف بوده است و آنان شبکه قدرت چشمگیری نداشتند تا بتوانند پیاده‌سازی عملی نهادهای سیاست‌گذاری صنعتی را مسدود سازند، ائتلاف حاکم برای ایجاد هزینه گذار اندک یا پیاده‌سازی سیاست‌گذاری صنعتی ثمربخش مناسب نبود.
اما این چیدمان سیاسی برای برخی از انواع نهادهای رسمی و غیررسمی که در زمینه صنعتی‌سازی بسیار محدود به میزان زیادی حامی توسعه بودند، بسیار مساعد بود. انباشت اولیه که باعث بهبود چشمگیر در پایه سرمایه‌ی سرمایه‌داران نوظهور می‌شد مستلزم واگذاری قراردادهای مساعد حکومتی برای ساخت‌وساز، واردات و صادرات و سازماندهی تجارت خاکستری در حوزه‌هایی همچون قطع درختان بود. با یک چیدمان سیاسی که غیرخودی‌هایی را که توزیع این‌رانت‌ها را به چالش می‌کشیدند، طرد می‌کرد و با مراجعان سطح پایین ضعیف (ذینفعان نوظهور کسب‌وکار) ، ائتلاف حاکم برای گسترش و تشویق ورود به کسب‌وکارهای جدید فرصت‌هایی آشکار و انگیزه‌هایی قوی داشت. این امر باعث شد ائتلاف حاکم آنقدر آسیب‌پذیر نباشد که چشم‌انداز بسیار کوتاه‌مدتی اتخاذ کند. روابط نسبتاً بلندمدتی با کسب‌وکار جدید ایجاد شد که هر دو طرف را به سرمایه‌گذاری در روابط مولد تشویق کرد. این کار برای کسب‌وکار عقلانی بود زیرا آنان نیازمند تولید درآمد بودند تا بتوانند روابط خود با گروه‌های قدرتمند را حفظ کنند. برای ژنرال‌ها امکان‌پذیر ساختن سرمایه‌گذاری‌های مولد توسط مراجعان‌شان باعث بهبود منافع بلندمدت آنان می‌شد. بنابراین، انباشت اولیه از طریق «ترتیبات نهادی» رسمی سازماندهی می‌شدند و این نهادها به طور مؤثری اجرایی می‌شدند و با هزینه مبادله پایین ایجاد می‌شدند. مصالحه بین توسعه و ثبات برای نهادهای رسمی و غیررسمیِ حامیِ انباشت بسیار مساعد بود.
یک نهاد رسمی دیگر در طول این دوره، ایجاد شدن و بهره‌برداری از سیاست‌گذاری صنعتی جایگزین واردات بود. این امر با ویژگی‌های مربوط به چیدمان سیاسی در طول این دوره سازگار بود. از آن جایی که جایگزینی واردات عمومی بود و این استراتژی به صاحبان کسب‌وکاری که روابط لازم را داشتند اجازه ورود و فعالیت می‌داد، مخالفت‌ها با آن اندک بودند. درک ما از این چیدمان سیاسی پیشنهاد می‌کند که اگر تلاش می‌شد جایگزینی واردات کالاهای اولیه بیشتر به سوی یک استراتژی کسب تکنولوژی با انضباط بیشتر حرکت کند، احتمالاً هزینه‌های مبادله بالایی در برابر این حرکت به وجود می‌آمد.
یک ویژگی کلی چیدمان سیاسی اقتدارگرا در تایلند این است که اگر سرمایه‌داری بتواند هزینه حمایت و حفاظت غیررسمی که توسط ائتلاف حاکم ارائه می‌شود را بپردازد، ورود او نسبتاً آسان است. در دهه ۱۹۷۰ که اقتدارگرایی سست دهه۱۹۶۰ به یک نظام حامی‌پروری رقابتی سیستماتیک‌تر تبدیل شد، این ویژگی برجسته‌تر شد. آسان بودن ورودی سرمایه‌داران بالقوه به فرآیندهایی که انباشت اولیه را امکان‌پذیر می‌ساختند و فراهم‌سازی حمایت برای شروع کار به این معنی بود که رشد اولیه بسیار سریع بود. از میانه دهه ۱۹۵۰ و به‌ویژه در دهه ۱۹۶۰ رشد تایلند به سوی تولید بود. در میانه دهه ۱۹۷۰ پایگاه صنعتی چشمگیری حول تولیدات سبک شکل گرفت. رانت‌هایی که توسعه تایلند در این دوره اولیه را هدایت کردند به سازماندهی غیررسمی انباشت اولیه سریع مربوط بودند. چیدمان سیاسی این دوره به تبیین این امر کمک می‌کند که چرا ترتیبات نهادی سازنده این رانت‌ها به آسانی ایجاد می‌شدند و به سرعت گسترش می‌یافتند و همچنین اینکه چرا سیاست‌گذاری صنعتی مؤثرتری پدیدار نشد.
جمع‌بندی
در دهه ۱۹۶۰ و ۱۹۷۰، یک چیدمان اقتدارگرای حامی‌پرور با انتروپرونرهای مولد نسبتاً توانا ولی به لحاظ سیاسی ضعیف ویژگی بارز نظام سیاسی تایلند بود. یکی از ویژگی‌های این چیدمان سیاسی آسان کردن ایجاد نهادهای رسمی و غیررسمی بود که توسعه سریع از طریق انباشت اولیه و فراهم‌سازی تکنولوژی‌های تولید نسبتاً ساده را امکان‌پذیر می‌ساختند. ایجاد نهادهایی با ویژگی‌های توسعه‌ای، با مصالحه‌های منفی بین ثبات و توسعه مواجه بودند. جالب‌تر اینکه این چیدمان سیاسی با رشد باندبازی درون ائتلاف حاکم و پدیداری ائتلاف‌های قدرتمند بیرونی تضعیف شد.
پانوشت:
- [۱]Khan, Mushtaq (2008) ‘Governance and Development: The Perspective of Growth-Enhancing Governance.’ In: Diversity and Complementarity in Development Aid: East Asian Lessons for African Growth. Tokyo: GRIPS Development Forum/National Graduate Institute for Policy Studies, pp. 107-152.
- [۲] ThaksinThai Rak Thai
- [۳] Thai Rak Thai
- [۴] Democrat Party
- [۵] Sarit
