رهبری عمومی در شرایط بحران– ۱۹

بخش نوزدهم: انتظام‌بخشی رهبران سیاسی به نقش‌های خود


مت اندروز، دانشیار رشته سیاست عمومی در مدرسه‌ی کندی دانشگاه هاروارد، یکی از سه نویسنده کتاب «توانمندسازی حکومت» است. این کتاب حاوی شیوه و ایده‌ی بدیع و جدیدی در مورد توسعه‌ی ظرفیت اجرایی کشورهای در حال توسعه است و سال گذشته توسط «مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه» به فارسی ترجمه و منتشر شده است. با توجه به همه‌گیری جهانی کووید-19 یا کرونا ویروس و بحران پیچیده‌ای که این بیماری ویروسی برای کشورها پدید آورده، نویسندگان کتاب تصمیم گرفته‌اند طی سلسله یادداشت‌هایی به طرح برخی نکات راهگشا برای شرایط بحران با الهام از مفاهیم و رویکرد «توانمندسازی حکومت» و روش «انطباق تکرارشونده مسئله‌محور» (PDIA) بپردازند. از آنجا که ایران نیز بیش از یک ماه است درگیر این بحران شده و بر اساس قرائن تا دو ماه دیگر ابعاد و عوارض این بحران ادامه دارد، مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه اقدام به ترجمه‌ی این یادداشت‌ها می‌کند تا الهام‌بخش سیاستگذاران و رهبران عمومی و کنشگران حاکمیتی درگیر در این پدیده باشد.

تاریخ انتشار : ۰۶ اردیبهشت ۹۹

 این دومین یادداشتی است که به پرسش‌ مداخلۀ سیاسی در اقدامات مقابله با بحران می‌پردازد. دیگرِ این سؤ‌ال‌ها: رهبران سیاسی چه کسانی هستند و چه نقشی در بحران‌ها ایفا می‌کنند؟ رهبران سیاسی معمولاً چگونه به نقش‌هایشان انتظام می‌دهند؟ رهبران سیاسی چگونه می‌توانند به نقش‌هایشان سازمان کارآمدتری بدهند؟ من ایده‌هایم در پاسخ به پرسش دوم را مطرح کنم و متن را مثل همیشه با سؤال‌هایی برای تأمل بیشتر شما به پایان می‌رسانم.

رهبران سیاسی معمولاً چگونه به نقش‌هایشان انتظام می‌دهند؟

باید در ابتدا بگوییم که رهبران سیاسی تفاوت‌های بسیاری با یکدیگر دارند و در مقابله‌ با بحران‌ها هم سازمان‌دهی یکسانی ندارند (همان‌طور که به‌عنوان مثال کریستنسن و همکاران نشان می‌دهند). ساختارهای متفاوت اغلب نشان‌دهندۀ شخصیت‌ها، فرهنگ‌های سیاسی و ابزارهای متفاوتی است که در اختیار دارند. باوجود این تفاوت‌ها، مشاهده می‌شود که رهبران سیاسی به شیوه‌های تقریباً مشابهی به بحران‌ها پاسخ می‌دهند. یکی از مؤلفه‌های این شباهت سازمان‌دهی اقدامات‌شان در مقابله با بحران است: بسیاری از سیاست‌مداران تمایل به تمرکزگرایی بیشتر و اتخاذ رویکرد فرماندهی و کنترل به تصمیم‌گیری و اجرا دارند.

پائول تی هارت، اوریل روزنتال و الکساندر کوزمین در اثر کلاسیک خود در سال ۱۹۹۳ به این مسئله اذعان داشته‌اند: «یکی از دیرپاترین ایده‌ها در مورد مقابلۀ دولت‌ها با بحران تصمیم‌گیری به‌شدت تمرکزگرایانه از سوی دولت‌هاست».

این سه نویسنده در بحث دربارۀ «تصمیم‌گیری در بحران» الگوهای مختلف تمرکزگرایی در مواجهه با بحران را به تفصیل شرح می‌دهند. خواندن این مقاله بسیار مفید است. من  خودم سه مورد از این الگوها را مشاهده کرده‌ام که در تصویر زیر می‌بینید (عذرخواهی از بابت غیردقیق بودن این تصویر):

 

در الگوی اول، رهبر سیاسی (آدمک قرمز در الگوی a) تصور می‌کند که می‌تواند به‌سادگی سازمان همیشگی را (مثلث سلسله مراتبی آبی) فرماندهی و  کنترل کند؛ آن‌هم به‌تنهایی و به‌عنوان تنها تصمیم‌گیرنده. بعد هم انتظار دارد که کارمندان اجرایی همۀ اوامر او را به‌دقت اجرا کنند.

در الگوی دوم، رهبر سیاسی افراد «خودی» و مورد اعتمادش را در یک ساختار تصمیم‌گیری بسیار متمرکز گردهم می‌آورد (یک گروه ضربت کوچک و سیاسی یا کمیتۀ سیاسی بحران، چیزی که در دایرۀ قرمزِ الگوی b آمده است) و این گروه به کارمندان اجرایی در مثلث سلسله‌مراتبی آبی دستور می‌دهند.

در الگوی سوم، رهبر سیاسی افراد «خودی» و مورد اعتمادش را در بخش بالایی سلسله‌مراتب سازمانی گردهم می‌آورد (تعدادی کارشناس اجرایی نیز در این گروه حضور خواهند داشت، همان‌طور که در مثلث بالایی الگوی c می‌بینید) و این گروه (احتمالاً یک گروه ضربت سیاسی و اجرایی) به باقیماندۀ مثلث سلسله‌مراتبی آبی دستور داده و هدایت‌شان می‌کنند.

تمامی این ساختارها مشارکت و تنوع در تصمیم‌گیری سیاسی را محدود می‌کنند. من این الگوهای فرماندهی و نظارت را «ائتلاف خودی‌ها» می‌خوانم (به‌این‌معنا که رهبران برای دفاع در مقابل تهدیدهایِ بحران، نزدیک‌ترین معتمدانشان را دور هم جمع می‌کنند و صدای کسانی‌ را که متفاوت فکر می‌کنند محدود می‌کنند، چون تصور می‌کنند آن‌ها می‌توانند در فرایند تصمیم‌گیری وقفه بیندازند).

این ساختارها همچنین با واگذاری «یک‌جانبۀ مسئولیت‌ها» تصمیمات سیاسی راهبردی را در پیوند نزدیک با جنبۀ عملیاتی قرار می‌دهند. کارمندان اجرایی یا بوروکراتیک در این سلسله‌مراتب‌ها اغلب دستورات را مستقیماً از رهبر سیاسی یا از طریق یک سازوکار به‌شدت کنترل‌شده و از بالا به پایین دریافت می‌کنند (به‌این‌ترتیب که دستورات از لایه‌های سلسله‌مراتب عبور می‌کنند تا این اطمینان‌خاطر حاصل شود که درست مطابق با نیّات سیاسی اجرایی می‌شوند). در این رویکرد فرماندهی و نظارت هیچ جایی برای گسست وجود ندارد و اغلب بازخورد به بالای سلسله‌مراتب اندک است (یعنی از سوی کارمندان اجرایی به تصمیم‌گیران سیاسی).

سیاست‌مداران اغلب این نوع از ساختارها را انتخاب می‌کنند تا بتوانند مقابله با بحران را سرعت ببخشند (با این تصور که بهتر است مسئولیت در مقابل بحران متمرکز باشد و تصمیم‌گیری از این طریق راحت‌تر است و پیگیری اجرایی شدن تصمیمات نیز بهتر پیش می‌رود).

می‌توان گفت که این سیاست‌مداران در مورد برخی موقعیت‌ها درست می‌گویند، این ساختارها جوابگو هستند اما تنها تحت شرایطی خاص، از جمله:

اول، بحران آن‌ها را با تهدیدی روبه‌رو کرده است که تصمیم‌گیران سیاسی و متحدان‌شان به‌خوبی از آن شناخت دارند و نیازی به یادگیری در مورد آن ندارند – به‌شکلی که دقیقاً می‌دانند بایستی چه کاری انجام شود و مهم‌ترین مسئله اجرای دقیقِ دستورات است. (این شیوه باعث یادگیری نمی‌شود اما به‌هرحال، یادگیری مستلزم دخیل کردن صداهای دیگر در تصمیم‌گیری، آزمون‌گری بیشتر در بخش اجرایی و گردش اطلاعات در بین همۀ سطوح سازمان از بالا و از پایین و نیز به‌ظور افقی- در این فرایند است).

دوم، رهبر سیاسی بایستی اطمینان داشته باشد که از اعتماد و اعتبار در نزد تمامی گروه‌های اجتماعی متأثر از بحران برخوردار است. به‌شکلی که مطمئن باشد تمامی شهروندان، کسب‌وکارها و غیره تابع دستورات وی خواهند بود (یعنی کسانی که ممکن است متحمل زیان شوند یا نیاز باشد در رفتارهایشان تغییر ایجاد کنند) (مفروض است که برخورداری از اعتماد و اعتبار از جانب سایر گروه‌ها بدون دخیل داشتن صدای آن‌ها در این فرایند غیرممکن است).

سوم،  رهبران سیاسی بایستی اطمینان کامل داشته باشند که از اختیار عملی و قانونی در مورد تمامی قابلیت‌های سازمانی موردنیازشان برای مقابله با بحران برخوردار هستند (به‌شکلی که بتوانند با تسلط کامل بر این قابلیت‌ها به انجام آن‌چه برای مقابله با بحران لازم است دستور دهند) (مفروض است که آن‌ها قادر به دستور دادن به رهبران سیاسی دیگر نیستند، یعنی رهبرانی  که قابلیت‌های موردنیاز تحت اختیار عملی و قانونی آن‌هاست و از فرایند فرماندهی و کنترل کنار گذاشته شده‌اند).

این شرایط مناسبِ تمرکزگرایی معمولاً در رابطه با فعالیت‌هایی محقق می‌شوند که سازمان‌ها برای مدت‌های طولانی انجام داده‌اند؛ جایی که تمرکز کار برروی کسب اعتبار از طریق پیروی از دستورها، ایجاد کارآیی با خصوصی‌سازی و دوام با تفکیک و جداسازی  است (نگاه کنید به مقالۀ ونتراپن و ورتز دربارۀ زمانی‌که تصمیم‌گیری باید تمرکزگرا باشد و زمانی‌که نباید).

مسئله اینجاست که این شرایط تنها در بعضی موقعیت‌های بحرانی بسیار خاص برقرار هستند جایی‌که این نوع بحران پیش‌تر تجربه شده است (یا هم‌پوشانی زیادی با موقعیت کنونی داشته باشد) و سازمان‌های مورد نیاز برای مقابله شناخته‌شده هستند و می‌توانند تحت امر رهبر سیاسی قرار بگیرند و نیز شهروندان مواجه با بحران تحت نفوذ مستقیم و مؤثر رهبر باشند. نمونه‌هایی از این را می‌توان شرایط اضطراری آب و هوایی (همچون توفان‌های پیچنده) یا مشکلاتی در زمینۀ ایمنی غذایی دانست که بحران‌ محلی ایجاد کرده باشند.

در اغلب بحران‌ها شرایط برای «ائتلاف خودی‌ها» موردنیاز در الگوهای تصمیم‌گیری و اجرای تمرکزگرایانه فراهم نیست. به دلایل زیر توجه کنید:

بحران‌ها اغلب آکنده از ناشناخته‌هایی هستند که تنها با اتکا بر نظرات و دیدگاه‌های گوناگون و طی یک فرایند یادگیری فعالانه قابل حل هستند. اما فرایندهای فرماندهی نظارت در الگوی تمرکزگرا به تنوع فکری در فرایند تصمیم‌گیری یا آزمون‌گری و یادگیری در عملیات‌ها مجال نمی‌دهد. به دیدگاه‌های کارل ویک در مورد این موضوع در مقالۀ «قابل درک ساختن موقعیت‌های بحرانی در عمل» (۱۹۸۸، ۳۱۲): «خطر تمرکزگرایی و اقتدارگرایی این است که ممکن است صلاحیت‌های موردنیاز برای حل مسئله امکان بروز نیابند… [چراکه] فردی که در قدرت است شاید لزوماً از بیشترین صلاحیت برای مواجهه با بحران برخوردار نباشد و تمرکزگرایی باعث شود که اقدامات کم‌تری صورت بگیرد یا ابهامات بیشتری وجود داشته باشد».

بحران‌ها اغلب مستلزم این هستند که بسیاری از شهروندان و کسب‌وکارها رفتارهایشان را تغییر دهند و عاملان مختلف اغلب وابستگی‌های سیاسی متفاوتی دارند و از صداهای سیاسی دیگر نیز تأثیر می‌پذیرند. اگر رهبران سیاسی در قدرت در هر زمان تصمیم بگیرند که صداهای دیگر را از فرایند تصمیم‌گیری حذف کنند، با این خطر روبه‌رو هستند که دنباله‌روان این صداها را با خود بیگانه کنند. در این صورت دشوار بتوان این افراد را با تغییراتِ موردنیاز برای مقابله با بحران همراه کرد.

بحران‌ها مستلزم بسیج قابلیت‌ها در بخش‌های مختلف دولت و جامعه هستند که یک رهبر سیاسی به‌تنهایی در مورد آن‌ها صاحب اختیار نیست. اشارۀ اول من به این مسئله را به‎خاطر بیاورید که رهبران سیاسی بسیاری – در سطوح ملی، منطقه‌ای و محلی – و در بسترهای مختلف دینی، رسانه و نیز در قوه‌های مجریه و مقننه وجود دارد. تنها یک رهبر نمی‌تواند قابلیت‌های سازمانی یا اجتماعی در کل یک سیستم را چنان‌که لازمۀ ساختارهای تمرکزگرا است بسیج کند. به این نقل‌قول از ارین بوین و پائول تی هارت (۱۹۹۳، ۵۵۰) دربارۀ «رهبری عمومی در شرایط بحرانی» دقت کنید: «تلاش‌های مقابله با بحران متکی بر افراد بسیاری در چند شبکه است. در سطح سیاسی-راهبردی، تلاش‌ها برای تمرکزگراکردن ناگهانی اقتدارِ تصمیم‌گیری باعث تنش بیش‌تر می‌شود چرا که الگوهای جاافتادۀ اقتدار را مختل می‌کنند». آن‌ها این‌گونه ادامه می‌دهند: «در بیشتر سیستم‌های دموکراتیک، حکمرانی در بسترهای تشریکی قدرت صورت می‌گیرد: رهبران سیاسی و نهادها قدرت را با یکدیگر تقسیم می‌کنند، و دولت قدرت را با گروه‌های اجتماعی و شرکت‌های خصوصی تقسیم می‌کند. مگر درصورتی‌که نیاز به تدابیر فوق‌العاده باشد (مثلاً در دوران جنگ) بازیگران مختلف شبکۀ مقابله با بحران که به‌واسطۀ تمرکزیافتن ناگهانی قدرت نقش‌شان در سیاست‌گذاری را از دست داده‌اند، تمایل و انگیزه‌ای به شریک کردن منابع‌شان در اقدامات مقابله با بحران نخواهند داشت و با دستورات سیاستی صادر شده از مرکز همراهی نخواهند کرد».

یکی دیگر از نگرانی‌ها در مورد تمرکزگرایی سیاسی به یادداشت قبلی دربارۀ تأثیرات اقدامات مقابله با بحران بر روی انواع ارزش‌های عمومی مربوط می‌شود. بسیار محتمل است که در قالب تمرکزگرایی سیاستی و اجرایی، بسیاری از جنبه‌های ارزش‌های عمومی مهم به‌واسطۀ تک‌صدایی بودن فرایندها و اقدامات نادیده گرفته شود. این به‌سادگی می‌تواند منجر به اقداماتی در مقابله با بحران شود که تأثیرات نامطلوبی بر روی برخی ارزش‌ها دارد (به‌ویژه آسیب زدن به ارزش عمومی گروه‌های در اقلیت). این‌ می‌تواند تأثیرات درازمدت قابل‌توجهی داشته باشد.

سؤال‌هایی که می‌توانید بر روی‌شان تأمل کنید:

آیا رهبران سیاسی شما در بحران کنونی ساختارهای تصمیم‌گیری/عملیاتی «تمرکزگرا» دارند؟

  • نتایج مثبت آن چه بوده است؟
  • نتایج منفی آن چه بوده است؟

من استدلال می‌کنم که تصمیم‌گیری سیاسی تمرکزگرا – و اعمال کنترل بر روی عملیات‌ها – تنها در برخی شرایط‌های بحرانی پاسخگو است، همچون زمانی‌که ۱) بحران برای رهبر سیاسی شناخته‌شده است، ۲) رهبر سیاسی می‌تواند از تمامی شهروندان و افرادی که از بحران متأثر شده‌اند انتظار پیروی از دستورات را داشته باشد و ۳) رهبر سیاسی از اختیار کامل در مورد همۀ نهادهای پاسخگو برخوردار است. نظر شما دربارۀ این استدلال چیست؟

  • به‌نظر شما در بحران کنونی این شروط برقرار است؟

در شرایط کنونی آیا نگران برخی «ارزش‌های عمومی» که ممکن است به‌واسطۀ تمرکزگرایی تصمیمات نادیده گرفته شوند نیز هستید؟

  • مشخصاً نگران نادیده گرفته شدن چه ارزش‌هایی هستید؟

 منبع:

https://buildingstatecapability.com/2020/04/17/public-leadership-through-crisis-19-how-do-political-leaders-commonly-structure-their-roles/

مترجم: فاطمه تبرزه (کارشناس پژوهشی مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه)

لینک کوتاه https://iran-bssc.ir/?p=6394

نظریه و روش PDIA

PDIAانطباق تکرارشونده مسئله محوررهبری عمومیکروناکروناویروسکووید-19

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *